VIII SA/Wa 569/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54, art. 55, art. 56 pkt 3, art. 59 ust. 1 i ust. 4, art. 60, art. 61, art. 62, art. 106, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), zwana dalej ustawą o pomocy społecznej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej kpa, po rozpoznaniu sprawy skierowania B. M. do domu pomocy społecznej (dalej zwany DPS) 1. orzekł o skierowaniu B. M. do DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych na terenie miasta R. na pobyt stały, 2. określił, iż data umieszczenia w DPS określona zostanie w odrębnej decyzji, 3. ustalił odpłatność za pobyt w domu w wysokości [...] złotych, która to opłata będzie pobierana od dnia przybycia do DPS. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008r. B. M. wniosła o skierowanie do DPS dla osób somatycznie chorych. Wydana przez organ I instancji decyzja odmawiająca skierowania i umieszczenia w DPS została, w wyniku postępowania odwoławczego uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszoinstancyjny. Rozpoznając sprawę ponownie organ dokonał w dniu [...] stycznia 2009r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, który uzupełniony został o złożone przez B. M. zaświadczenie lekarskie wydane w dniu [...] lutego 2009r. przez lekarza chorób dziecięcych – specjalistę rehabilitacji narządu ruchu, stwierdzające iż skarżąca jest zdolna do samoobsługi, wymaga pomocy jedynie w zakresie doskonalenia chodzenia oraz zaświadczenie wydane w dniu [...] lutego 2009r. przez lekarza psychiatrę, z którego wynika, iż skarżąca cierpi na [...]. Wobec nie przedłożenia przez skarżącą prawidłowego zaświadczenia o stanie zdrowia kwalifikującego do ubiegania się o skierowanie do DPS wystawionego przez lekarza specjalistę psychiatrii, zaświadczenie takie pracownik socjalny uzyskał w dniu [...] kwietnia 2009r. Z jego treści wynikało, iż ze względu na swój stan zdrowia skarżąca wymaga skierowania do DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych. Powołując treść przepisu art. 54 ustawy o pomocy społecznej organ wywiódł, iż wobec ustalenia na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż odpowiednim dla typu schorzenia skarżącej jest DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych orzeczono o skierowaniu B. M. na pobyt stały do tego typu domu, działającego na terenie R. Tym samym organ stwierdził brak podstaw do skierowania B. M. do DPS dla osób przewlekle somatycznie chorych na pobyt stały. Stwierdzając, że dochód skarżącej stanowi świadczenie rentowe nr [...] w wysokości [...] złotych miesięcznie, organ zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej określił odpłatność pensjonariuszki za pobyt w DPS na kwotę [...] złotych miesięcznie. Jednocześnie organ podał, iż wobec faktu, że skarżąca nie ma osób bliskich zobowiązanych (zgodnie z art. 61 powołanej ustawy) do wnoszenia opłat za pobyt w DPS, różnicę między uiszczaną przez nią kwotą, a kwotą należną z tego tytułu wnosić będzie Gmina R. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. M., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec rozbieżności w przedstawionych przez skarżącą zaświadczeniach lekarskich, organ I instancji uzyskał zaświadczenie lekarskie z dnia [...] kwietnia 2009r., z którego wynika, iż B. M. wymaga skierowania do DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych. Uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza konieczność skierowania skarżącej do DPS na stałe, zaś schorzenia, na jakie cierpi uzasadniają skierowanie do DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych. Zgodnie z dyspozycją art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej skarżąca skierowana została do DPS zlokalizowanego najbliżej jej miejsca zamieszkania. Skarżąca jest osobą samotną, nie ma osób zobowiązanych do alimentacji. Nie stwierdzono także, aby istniały w sprawie szczególne powody i okoliczności uzasadniające skierowanie skarżącej do DPS w innej miejscowości niż najbliżej miejsca zamieszkania. Nadto organ podał, iż wskazywane przez skarżącą DPS "[...]" w S. i DPS "[...]" w R., nie zapewniają opieki osobom przewlekle psychicznie chorym. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła B. M. Podniosła, iż w R. nie ma nikogo bliskiego, ani życzliwego. Zamieszkiwanie w tym mieście źle jej służy. Chciałaby zostać skierowana do DPS w S. lub R. W tych placówkach często bywa, zna problemy ich mieszkańców. Z ustaleń, jakie poczyniła w rozmowach z dyrekcją w/w placówek wynika, iż w domach tych znajdują się osoby po leczeniu psychiatrycznym, z dolegliwościami psychosomatycznymi, a nawet schizofrenicy. Wybrane przez nią domy opieki są dużo tańsze niż w R. oraz położone w pobliżu miejscowości, w których mieszkają jej kuzyni i znajomi ze studiów oraz z pracy. W placówkach tych ma zapewniony pojedynczy pokój i pracę użyteczną na miarę jej wykształcenia i doświadczenia życiowego. W R. jest tępiona, potwierdza to fakt, że gdy złożyła skierowanie do DPS o profilu somatycznym z zaświadczeniem od lekarza specjalisty narządu ruchu potwierdzającym konieczność pobytu w domu o takim profilu, to pracownik socjalny sam udał się do lekarza psychiatry o wydanie innego zaświadczenia. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i tę oczywistość należy wykazać. Jedną z przesłanek obligujących do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka rażącego naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, że stwierdzając nieważność decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa nie można ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Pamiętać przy tym należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je, jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustalone zostanie, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto charakter tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, NSA z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA - OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). Zgodnie z przepisem art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Taka regulacja oznacza, że obowiązek skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. Powołany przepis wskazuje zatem, że umieszczenie danej osoby w domu pomocy społecznej poprzedzone być musi uzyskaniem zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego oraz ustaleniem, że osoba ta z uwagi na swój wiek i stan zdrowia nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie w codziennym życiu i wymaga całodobowej opieki, której nie można zapewnić poprzez usługi opiekuńcze. Stosownie do treści art. 56 ustawy o pomocy społecznej, domy pomocy społecznej, w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone, dzielą się na domy dla: osób w podeszłym wieku, osób przewlekle somatycznie chorych, osób przewlekle psychicznie chorych, dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, osób niepełnosprawnych fizycznie. Przy czym takie domy mogą być prowadzone łącznie dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych; osób przewlekle somatycznie chorych oraz osób niepełnosprawnych fizycznie; osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych fizycznie; osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie oraz dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie (por. art. 56 a ustawy o pomocy społecznej). W myśl art. 38 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 1994r. Nr 111, poz. 535 ze zm.) osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, może być za jej zgodą lub zgodą jej przedstawiciela ustawowego przyjęta do domu pomocy społecznej. Stosownie do postanowień § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 1995r. w sprawie szczegółowego sposobu działania w sprawach przyjęcia do domu pomocy społecznej oraz wypisania z domu pomocy społecznej osoby chorej psychicznie i upośledzonej umysłowo (Dz. U. z 1995r. Nr 92, poz. 460 ze zm.) jeżeli osoba (której skierowanie dotyczy), nie wyraża zgody na skierowanie do domu lub nie wyraża na to zgody przedstawiciel ustawowy, a brak opieki zagraża jej życiu, kieruje się ją do domu na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. Odnosi się to również do osoby, która nie jest zdolna do wyrażenia zgody. Jak z powyższego wynika, postępowanie przed organem pomocy społecznej obejmować musi ustalenie, że strona spełnia przesłanki określone w art. 38 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, tj., że wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, natomiast nie wymaga dalszego leczenia w szpitalu. Jeżeli natomiast osoba, o której mowa w art. 38 omawianej ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby zastosowanie znajduje jej art. 39 ust. 1, zgodnie z którym organ do spraw pomocy społecznej może w takich przypadkach wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody. Tym samym skierowanie osoby do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych wymaga zgody zainteresowanego na umieszczenie w tego rodzaju domu pomocy społecznej bądź wydania takiego orzeczenia przez sąd opiekuńczy. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca ze względu na stan zdrowia spełnia warunki skierowania do DPS. Kwestię sporną stanowi ustalenie jakiego typu DPS jest dla niej odpowiedni. Składając wniosek o skierowanie do DPS B. M. przedstawiła zaświadczenie lekarskie wydane w dniu [...] lutego 2009r. przez lekarza chorób dziecięcych – specjalistę rehabilitacji narządu ruchu, stwierdzające iż leczona jest na chorobę [...],[...],[...], chorobę zwyrodnieniową [...] i przewlekłą [...], otyłość patologiczną, nadciśnienie tętnicze. Porusza się przy pomocy balkonika, lasek; jest zdolna do samoobsługi, wymaga pomocy w zakresie doskonalenia chodzenia. W pkt 13 zaświadczenia lekarz określił, iż właściwym dla skarżącej jest DPS dla osób somatycznie chorych – zaświadczenie k. [...] akt administracyjnych. W wydanym zaświadczeniu lekarz prowadzący skarżącą określił typ DPS, właściwy ze względu na schorzenia, na jakie cierpi skarżąca, okoliczność ta została przez organy I instancji pominięta. Pracownik socjalny wystąpił natomiast do lekarza psychiatry, innego od lekarza, który wystawił dla skarżącej zaświadczenie z rozpoznaniem schizofrenia przewlekła, o wydanie zaświadczenia o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do DPS. Z treści wydanego w dniu [...] kwietnia 2009r. zaświadczenia wynika, iż skarżąca pozostaje pod opieką tego lekarza od daty wystawienia zaświadczenia a także, iż skarżąca ma [...] z deficytem, właściwym DPS jest placówka dla osób psychicznie chorych. Analiza akt sprawy, w szczególności treści uzasadnienia decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, iż zaświadczenie z [...].04.2009 r. wydane zostało bez badania skarżącej. Reasumując w aktach sprawy znajdują się, po uzyskaniu przez pracownika MOPS zaświadczenia z [...].04.2009 r., dwa wykluczające się nawzajem zaświadczenia lekarskie, bowiem z pierwszego wynika konieczność skierowania skarżącej do DPS dla osób dla osób chorych somatycznie, a z drugiego dla psychicznie chorych. Organy obu instancji nie wyjaśniły w jakikolwiek sposób dlaczego dały prymat jednemu zaświadczeniu pomijając treść tego, które złożyła skarżąca. Tym samym, zdaniem sądu, prowadząc niniejsze postępowanie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, zgodnie z którymi ich obowiązkiem było wszechstronne i wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz należyte uzasadnienie decyzji, ze wskazaniem dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z akt administracyjnych nie wynika, jaka okoliczność stanowiła podstawę do uznania przez organ, iż wydane dla celów skierowania do DPS zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2009r., z którego wynika konieczność skierowania skarżącej do DPS dla osób somatycznie chorych dla jest niewystarczające. Okoliczność ta została przez organy orzekające w sprawie pominięta milczeniem, co powoduje, iż Sąd nie może się do niej odnieść. W wydanych decyzjach organy nie wyjaśniły dlaczego uznane zostało orzeczenie o konieczności skierowania do DPS dla osób psychicznie chorych., nie zaś orzeczenie pierwotnie wydane. Oceniając wnioski płynące z wydanego zaświadczenia z [...].04. 2009 r. nie można pominąć faktu, iż nie zostało ono poprzedzone badaniem skarżącej, co stawia może budzić uzasadnione wątpliwości odnośnie jego rzetelności. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej umknęło uwadze organów obu instancji, iż jak wynika to z cytowanych wyżej przepisów ustawy o ochronie zdrowia psychicznego i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej nie ma możliwości skierowania osoby która na skutek m. in. choroby psychicznej nie jest zdolna do zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji bez jej zgody – art. 38 ustawy w związku z § 1 rozporządzenia. Takiej zgody w ocenie Sądu skarżąca nie wyrażała, co wynika wprost zarówno z treści wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, treści odwołania i skargi do Sądu. Poza sporem jest też okoliczność, iż organy nie występowały do sadu opiekuńczego o przyjęcie skarżącej do domu pomocy społecznej bez jej zgody, a tylko takie orzeczenie w świetle treści art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego i § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia możne zastąpić brak zgody skarżącej na skierowanie jej do stosownego DPS. Zaskarżone decyzje wydane zostały wbrew powyższym uregulowaniom co stanowi w ocenie Sądu rażące naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięć organów obu instancji- art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Rozstrzygając sprawę niniejszą umknęło też uwadze organów obu instancji, iż jak wynika z dyspozycji art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej osobę wymagającą opieki skierować należy do DPS – u zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej. W sprawie niniejszej okoliczności sprawy wskazywały inaczej, bowiem skarżąca wyraźnie podnosiła, iż chce skierowania do konkretnego jednego z dwóch wskazanych przez nią domów, gdzie ma w pobliżu dalszych krewnych, przyjaciół, znajomych, co organy zupełnie zignorowały. Co więcej zignorowano też treść pism dyrektorów tych domów z których wynikało, że w każdej chwili skarżąca może być do każdego z nich przyjęta przy braku pozytywnych ustaleń co do oczekiwania na przyjęcie w DPS z decyzji Prezydenta Miasta R., co stanowi kolejne naruszenie art. 54 ustawy o pomocy społecznej a dokładnie jej ust. 3. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji dokładnie wyjaśnią sytuację skarżącej we wskazanym wyżej kierunku i dokonają jej oceny w świetle przesłanek, o których mowa w art. 54 ust. 2, 3 ustawy o pomocy społecznej, która znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, iż wydane przez organy obu instancji decyzje wydane zostały z rażącym naruszenia przepisów postępowania, spełnione zostały więc przesłanki art. 156 § 1 k.p.a. do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.