VIII SA/Wa 576/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR" , "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") decyzją z [...]stycznia 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako K.p.a) utrzymał w mocy decyzję nr 0118-2011-001411 Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ pierwszej instancji") z [...] sierpnia 2011 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania K.A. sp. z o.o. z siedzibą w F. (dalej jako "spółka") płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 z sankcjami wieloletnimi. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w dniu [...] maja 2009 r. K. A. sp. z o.o. z siedzibą F. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. We wniosku beneficjent zadeklarował realizację pakietu Rolnictwo ekologiczne wariant uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) powierzchnia [...] ha, a także wariant trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) [...] ha. Ponadto w deklaracji znalazł się pakiet ekstensywne trwałe użytki zielone wariant ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach [...] ha, oraz pakiet zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie wariant produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych [...] ha. Organ odwoławczy wskazał, że celem właściwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie organ pierwszej instancji włączył do postępowania dokumentację dotyczącą wnioskującej spółki o przyznanie płatności zgromadzoną w rozpatrywanych sprawach dotyczących przyznania płatności obszarowych oraz płatności ONW. Z oświadczenia P.M. zlecającego w imieniu spółki wykonanie prac polowych wynika, że w miesiącach maju, sierpniu oraz pod koniec miesiąca września 2009 r. osobiście nadzorował on wykonanie zleconych zabiegów agrotechnicznych na działkach nr [...][...][...] położonych w gminie T., obrębie K., nr [...] położonej w gminie T., obrębie T.. Prace te były wykonywane przez Z. B., K. R., G. K., M.W., a także T. S., A.R. oraz D. M.. Zlecone prace polegały na talerzowaniu, orce, siewie oraz zbiorze prosa przy wykorzystaniu odpowiedniego sprzętu. Organ podniósł, że w dniu [...] grudnia 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. przekazujące dokumenty dotyczące konfliktu kontroli krzyżowej złożone w odpowiedzi na wezwanie przez pełnomocnika Gospodarstwa Nadzoru i Administrowania Zasobem (GNiAZ) w O.. Jak z kolei wynika z pisma z dnia [...] listopada 2009 r. uczestnika kontroli krzyżowej nieruchomości nr [...][...][...] położone w gminie T., obrębie K., nieruchomość nr [...] położona w gminie T., obręb T. oraz nieruchomość nr [...] położona w gminie Ł., obrębie P., stanowią własność Skarbu Państwa we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR) - GNiAZ O.. Zgodnie z wyjaśnieniami uczestnika kontroli krzyżowej na gruntach tych dokonano zabiegów agrotechnicznych w postaci orki oraz talerzowania zgodnie z umową zawartą w dniu [...] czerwca 2009 r. z wykonawcą - P.H.U. M.Z.. Powyższe potwierdza protokół odbioru wykonanych czynności z dnia [...] czerwca 2009 r. W przedmiotowych wyjaśnieniach zawarta została również informacja, że podczas przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2009 r. przez pracowników GNiAZ lustracji wspomnianych nieruchomości stwierdzono ich bezumowne użytkowanie polegające na obsianiu działek prosem. Ponadto przekazano kserokopie protokołów z dnia [...] i [...] czerwca 2009 r. z odbioru wykonanej usługi zgodnie z zamówieniem publicznym na wykonanie usługi polegającej na doprowadzeniu pól do czarnego ugoru oraz kopię notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] listopada 2009 r. na okoliczność lustracji spornych działek. W notatce zawarto informacje, że wymienione nieruchomości zostały zgłoszone do dopłat przez ANR, zostały doprowadzone do czarnego ugoru przez firmę zewnętrzną, nie były objęte w 2009 r. żadnymi umowami dzierżawnymi, są bezumownie użytkowane - obsiane prosem oraz, że proso zostało zasiane po doprowadzeniu działek do czarnego ugoru. Powyższa notatka została uzupełniona dokumentacją zdjęciową przedmiotowych działek mającą zobrazować ich stan na dzień [...] listopada 2009 r. Organ wskazał, że jest również w posiadaniu kopii dokumentu korekty z dnia [...] listopada 2009 r. złożonego do Biura Powiatowego ARiMR w S., w którym składający wyjaśnienia GNiAZ podtrzymuje deklarację spornych działek z wniosku oraz uwierzytelnionej kopii raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] września 2009 r. w gospodarstwie należącym do GNiAZ. Inspektorzy terenowi przeprowadzając kontrolę na miejscu stwierdzili odnośnie działki nr [...][...][...], dla działki nr [...] z adnotacją, że ww. działki były talerzowane. Z kolei wnioskująca w sprawie spółka przedstawiła rejestr działalności rolnośrodowiskowej na 2009 r., zgłoszenie działalności w rolnictwie ekologicznym, zaświadczenie z którego wynika, że prowadzone przez nią gospodarstwo jest objęte planem kontroli na 2009 r. w systemie rolnictwa ekologicznego oraz plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2009 - 2014 sporządzony w dniu [...] maja 2009 r. przez doradcę rolnośrodowiskowego J. B.. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia organu w dniu [...] stycznia 2010 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek spółki o przesłuchanie w charakterze świadków jej pracowników, tj. A.R., Z.B., D. M., H.A., K. R., M.W., T.S. i G.K. oraz innych osób, tj. zamieszkującego w pobliżu spornych działek T. B. oraz prowadzących tam działalność – A. K. oraz D.M. na okoliczność wykonywania na jej zlecenie wszelkich prac agrotechnicznych na przedmiotowych dla sprawy gruntach i braku możliwości w 2009 r. wykonywania na tychże gruntach prac polowych na zlecenie ANR. Spółka wniosła także o przesłuchanie w charakterze świadków pracowników ANR w O., sygnujących protokoły odbioru usług rzekomo wykonanych na przedmiotowych działkach z [...] i [...] czerwca 2008 r., tj. S.D., A.S., B.F. i J. K.. W uzasadnieniu złożonego wniosku dowodowego spółka podała, że na przedmiotowych dla sprawy działkach prace polowe w 2009 r. prowadzili tylko i wyłącznie jej pracownicy. Nadto, spółka wskazała, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby na przedmiotowych działkach uprawy prowadzone były przez dwóch rolników, gdyż materiał złożony przez placówkę ANR - GNiAZ zawiera oczywiste sprzeczności. Z kopii protokołów wynika bowiem jakoby na przedmiotowych działkach przeprowadzono pomiędzy [...] a [...] czerwca 2009 r. orkę. Natomiast na załączonych fotografiach widać, że jesienią ([...] listopada 2009 r.) grunt jest po zbiorze prosa z widocznymi pozostałościami po zbiorze wykłoszonych roślin. Kontynuując, jeśliby proso zostało zasiane [...] czerwca lub później, z oczywistych względów agrotechnicznych nie wykłosiłoby się, dlatego też zdaniem spółki żadnej orki na przedmiotowych gruntach na zlecenie ANR - GNiAZ w czerwcu 2009 r. nie przeprowadzono. Dalej organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło pismo, którym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przesłał uwierzytelnione kserokopie dokumentacji, złożonej w ramach prowadzonego postępowania dla GNiAZ w O. dotyczący konfliktu kontroli krzyżowej zaistniałego pomiędzy GNIAZ w O. i spółką. Przedmiotowa dokumentacja zawierała pismo B.W. z dnia [...] lutego 2010 r., administratora GNiAZ w O., w którym zawarte zostały informacje, że nieruchomości oznaczone nr [...][...][...][...] oraz [...] stanowią własność Skarbu Państwa we władaniu ANR - GNiAZ w O.. Zdaniem składającego wyjaśnienia jest to jedyny podmiot posiadający prawo do użytkowania tych gruntów rolnych i ubieganie się z tego tytułu o uzyskanie płatności bezpośrednich oraz jedyny podmiot użytkujący zadeklarowane we wniosku nieruchomości. Dołączone do wyjaśnień dokumenty pozwalają stwierdzić wyłączne prawo do użytkowania przedmiotowych gruntów przez GNiAZ w ramach nadzoru właścicielskiego, poświadczają fakt ich użytkowania poprzez doprowadzenie do czarnego ugoru oraz zawierają informacje o okresie użytkowania, tj. od kwietnia do września 2009 r. Jako potwierdzenie powyższych wyjaśnień do pisma załączone zostały kserokopie: notatki służbowej z kontroli przeprowadzonej dnia [...] kwietnia 2009 r. przez pracowników GNiAZ w O. – S.D. i A.K., obejmującej działki nr [...] obrębu T., nr [...][...][...] obrębu K., na których stwierdzono stan nieruchomości - ugór oraz notatki służbowej sporządzonej z wizytacji przeprowadzonej dnia [...] maja 2009 r., obejmującej działkę nr [...] obrębu Ł., nie obciążoną umowami dzierżawy, na której wykonane zostało talerzowanie w celu uzyskania czarnego ugoru. Notatka została sporządzona przez J. K., pracownika GNiAZ w O., Biuro Powiatowe w L., kserokopia notatki służbowej z lustracji przeprowadzonej dnia [...] czerwca 2009 r. przez pracowników GNiAZ w O. – S. D. i A. K., w związku z podpisaniem umowy na wykonanie usług agrotechnicznych z firmą P.H.U. M.Z., m.in. na działkach nr [...] obrębu T., nr [...][...][...] obrębu K.. Kontrola przeprowadzona z udziałem B. M. - przedstawiciela wykonawcy P.H.U. M.Z. potwierdza informacje zawarte w notatce z lustracji przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009 r. W aktach znajdują się również kserokopie oświadczeń traktorzystów, pracowników P.H.U. M.Z. – A.P. i T.M. wykonujących w czerwcu 2009 r. prace agrotechniczne na obszarze przedmiotowych działek, kserokopia umowy z dnia [...] czerwca 2009 r. zawartej pomiędzy GNiAZ i P.H.U. M.Z. na wykonanie dzieła na rzecz zamawiającego w zakresie prac agrotechnicznych na terenie powiatu s., s. i ś., kserokopia protokołu z dnia [...] czerwca 2009 r. z odbioru wykonania usługi zgodnie z zamówieniem publicznym polegającym na doprowadzeniu pól do czarnego ugoru, kopia raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonych w dniu [...] września 2009 r. na zlecenie ARiMR przez [...] G. Sp. z o. o. z Z., obejmujących również sporne działki, w którym inspektorzy terenowi stwierdzili, że działki na dzień przeprowadzenia kontroli były talerzowane. Następnie, w dniu [...] marca 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło pismo w którym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Powiatu M. z siedzibą w D. przekazał dokumentację zgromadzoną w sprawie przesłuchania w ramach pomocy prawnej świadków – K.R., M.W., T. S. i G.K. w sprawie ustalenia faktycznego użytkowania działek ewidencyjnych o nr [...] obrębu T., nr [...][...][...] obrębu K. oraz nr [...] obrębu Ł.. Z kolei [...] marca 2010 r. wpłynęło pismo którym Kierownik Biura Powiatowego w S. przekazał protokół z przesłuchania świadków S.D., A.S., B. F. i J. K. - pracowników GNiAZ w O.. Do pisma przekazującego zebraną dokumentację została również dołączona opinia techniczna rzeczoznawców [...] "D." w G.. Podczas lustracji terenowej rzeczoznawcy stwierdzili silne zachwaszczenia powierzchni, występujące powierzchnie bez pokrycia roślin prosa, niską nierównomierną i zróżnicowaną obsadę roślin, słaby ich wzrost i rozwój, a także przeprowadzenie zabiegu koszenia na części powierzchni, przeprowadzenie zabiegu talerzowania na części powierzchni oraz rozstawę roślin wynoszącą [...] cm. Na podstawie lustracji terenowej, przekazanych informacji i wyników badań rzeczoznawcy stwierdzili, że zasiewy wykonane w maju 2009 r. nie wydały opłacalnego plonu. Stan kultury uprawowej był bardzo słaby. Na części powierzchni stwierdzone zostały ślady talerzowania. Na działkach przeważają gleby klasy klas RIVb i RV ([...]%), które są charakterystyczne dla kompleksu glebowo - rolniczego żytniego słabego. Na tym kompleksie możliwe jest osiągnięcie zadowalającego plonu ziarna prosa przy przeprowadzeniu racjonalnych wymaganych zabiegów technicznych. Gleb klasy RVI występujących na działkach ([...]%) nie powinno się obsiewać prosem gdyż nie warunkują opłacalnego plonu. Z przeprowadzonej lustracji terenowej wynika, że zasiewu prosa dokonano przy przeprowadzonych uproszczonych zabiegach agrotechnicznych, o czym świadczy wysoki stopień zachwaszczenia gruntów. Obsada roślin jest niska, tj. przy prawidłowej ilości [...] szt. na 1 m 2, na działkach wynosi średnio [...] szt/1m2 natomiast wysokość roślin przy prawidłowej [...] cm na działkach wynosiła [...] cm. Na części powierzchni stwierdzono ślady zbioru oraz ślady przejazdów sprzętu zbierającego i ścięte wierzchołki roślin. Organ wskazał, że podczas weryfikacji wniosku spółki stwierdzono nieprawidłowości w deklaracji działek ewidencyjnych o nr [...][...][...] położonych w gminie T., obręb K., nr [...] położonej w gmina T., obręb T. oraz nr [...] położonej w gmina Ł., obręb P., w zakresie nieprawidłowej deklaracji powierzchni użytkowanych rolniczo na tych działkach, wskazanych przez wszystkich producentów rolnych ubiegających się o płatności na 2009 r. O przyznanie płatności na powierzchnie ww. działek wnioskowały dwa podmioty, tj. spółka która na spornych działkach zadeklarowała użytkowanie łącznej powierzchni [...] ha prosa i [...] ha trwałych użytków zielonych oraz GNiAZ w O., który to podmiot zadeklarował użytkowanie łącznej powierzchni [...] ha ugorów, uprawniających do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Konflikt kontroli krzyżowej wystąpił na działkach o nr [...][...][...] oraz [...]. W związku z wystąpieniem w trakcie realizacji obsługi sprawy wniosku konfliktu kontroli krzyżowej na wskazanych działkach do ww. producentów wystosowane zostały wezwania mające na celu ustalenie, który z beneficjentów użytkował sporne grunty. W odpowiedzi obydwaj producenci podtrzymali deklaracje z wniosków a także złożyli dokumenty potwierdzające użytkowanie gruntów przez oba podmioty. Wezwanie wystosowane do spółki wskazywało błędy w zakresie powierzchni całkowitej działki o nr [...] położonej w obrębie P.. Spółka w odpowiedzi złożyła dokument korekty którą podtrzymuje błędną powierzchnię całkowitą [...] ha dla działki ewidencyjnej. Nie przedstawiła zaś żadnego urzędowego dokumentu stwierdzającego zasadność złożonej deklaracji działki nr [...]. Przedstawienie dokumentacji potwierdzającej istnienie działki zadeklarowanej zgodnie z wcześniejszą deklaracją było jedyną możliwością aby zidentyfikować działkę oraz zweryfikować powierzchnię upraw zadeklarowanych przez spółkę. Brak informacji na temat zgłaszanych działek ewidencyjnych powoduje, że organ rozstrzygający nie może zidentyfikować działki, a tym samym nie może przyznać płatności. W związku z powyższym działka nr [...] w obrębie P., gmina Ł. o powierzchni całkowitej [...] ha została wykluczona z wniosku, a tym samym nie uwzględniona przy naliczaniu płatności. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w ramach prowadzonych wyjaśnień na wniosek spółki zostali przesłuchani pracownicy GNiAZ w O. - drugiego uczestnika konfliktu kontroli krzyżowej, tj. S.D., A.S., B. F. i J.K. oraz osoby zamieszkujące lub prowadzące działalność w pobliżu konfliktowych działek – A. K. i T.B.. Zeznania pracowników GNiAZ w O. nie potwierdziły tezy spółki o wyłączności użytkowania spornych gruntów. GNiAZ - ANR w O. w ramach odpowiedzi na wezwanie, poinformowało, że przedmiotowe grunty są własnością Skarbu Państwa we władaniu ANR - GNiAZ w O. i zgłaszane były przez GNiAZ również w latach poprzednich. Dołączone do wyjaśnień dokumenty pozwalają stwierdzić wyłączne prawo do użytkowania przedmiotowych gruntów przez GNiAZ w ramach nadzoru właścicielskiego. Użytkowanie wskazanych gruntów w ramach działalności GNiAZ polegało na doprowadzeniu ich stanu do czarnego ugoru poprzez proces orki w okresie od kwietnia do września 2009 r. Zabiegów agrotechnicznych na podstawie podpisanej umowy dokonała firma P.H.U. M.Z.. W gospodarstwie GNiAZ w 2009 r. na zlecenie ARiMR została przeprowadzona kontrola na miejscu, która stwierdziła, że konfliktowe działki zadeklarowane przez GNiAZ na dzień kontroli, tj. [...] września 2009 r. były po przeprowadzonym zabiegu talerzowania. Kontrolerzy w dniu przeprowadzania czynności kontrolnych nie stwierdzili występowania na działkach prosa. Dokonanie tej czynności zostało wykryte przez pracowników GNiAZ dopiero pod koniec miesiąca listopada 2009 r. podczas kolejnej lustracji działek w terenie. Zdaniem organu zasiewy dokonane na zlecenie spółki w miesiącu maju 2009 r. zostały częściowo zniszczone podczas przeprowadzania zabiegu talerzowania w czerwcu 2009 r. na zlecenie ANR - GNiAZ. Dodatkowo spółka dokonała uproszczonych zabiegów agrotechnicznych, co miało istotne znaczenie dla wzrostu roślin, a zatem i dokonania zbiorów prosa. Zgodnie z zeznaniami świadków część prosa została rozdrobniona i pozostawiona na polach ze względu na jego zagrzybienie. Przeprowadzona w gospodarstwie ANR - GNiAZ w miesiącu wrześniu 2009 r. kontrola na miejscu potwierdziła, że działki były talerzowane. Zatem twierdzeniu spółki, że była jedynym użytkownikiem spornych gruntów nie można dać wiary. Dodatkowo grunty te użytkowane były przez spółkę bezumownie. Organ wskazał, że podstawowym warunkiem przyznania płatności obszarowych jak i rolnośrodowiskowych jest faktyczne użytkowanie gruntów zadeklarowanych do płatności. Zatem organ administracji przyznający płatności ma za zadanie ustalenie faktu bezspornego posiadania przez wnioskodawcę gruntu i prowadzenia na nim działalności rolniczej. W powyższej sprawie istnieje jednak konflikt co do posiadania spornych działek i zarazem prowadzenia na nich działalności rolniczej. Powołując się na wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 339/98 organ zauważył, że władztwo faktyczne nad rzeczą musi być stanem trwałym. Powyższe oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym jej zawładnięciu, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony. Nadto, jak wynika z uzasadnienia do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 802/2006 "dopiero istnienie spokojnego" posiadania gruntów rolnych i faktycznego ich uprawiania daje organom podstawę do przyznania płatności. Odnosząc się do zarzutów spółki zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że w materiale dowodowym znajdują się liczne pisma i wyjaśnienia poszczególnych stron konfliktu kontroli krzyżowej, co stanowi dowód na szczegółową analizę sprawy i nie może być mowy o tym, że decyzja została wydana na podstawie uzgodnień "z innym biurem ARiMR". Ponadto organ zauważył, że przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie czy wnioskodawca jest uprawniony do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej do poszczególnych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku na 2009 r., zaś ustalenie uprawnień drugiej strony konfliktu kontroli krzyżowej leży po stronie właściwego biura powiatowego ARiMR ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania tego wnioskodawcy, zatem wynik tego rozstrzygnięcia pozostaje bez związku ze sprawą odwołującej się spółki. Skargę na ww. decyzję Dyrektora ARiMR do sądu administracyjnego wniosła K. A. sp. z o.o. z siedzibą w F. (dalej jako "skarżąca") wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że ww. zaskarżona decyzja narusza prawo materialne. Poprzedzona została postępowaniem wadliwym, szczególnie w zakresie oceny materiału dowodowego i niepełnym postępowaniem dowodowym. Wady te obejmują znaczną część postępowania wyjaśniającego. Organ drugiej instancji mimo żądań strony nie dokonał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, nie zlecił przeprowadzenia tegoż postępowania do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Dopiero zaś po zebraniu pełnego materiału dowodowego można było dokonać jego kompleksowej oceny zgodnie z wymogami prawa i podjęcia rozstrzygnięcia. Właściwa ocena materiału dowodowego w sprawie i uwzględnienie argumentacji spółki były dla organu bardzo niewygodne gdyż przeszkadzałyby mu w przyjętej wcześniej koncepcji sprawy. Korespondencja w sprawie z zaangażowanym w konflikt krzyżowy innym BP ARiMR stanowi bowiem, że organ pierwszej instancji wydał de facto rozstrzygnięcie już wcześniej. Przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego mogło tą przyjętą linię rozstrzygnięcia zburzyć i doprowadzić do sprzeczności ze skutkami przedwczesnych uzgodnień dokonanych z innym biurem ARiMR. Zdaniem skarżącej organ popełnił w sprawie podstawowy błąd stosowania prawa materialnego, błędnie uznając za rolnika GNiAZ ANR w O.. Zgodnie bowiem z definicją rolnika - osoby uprawnionej do otrzymywania płatności - rolnikiem jest osoba fizyczna lub osoba prawna lub grupa osób fizycznych lub prawnych. Do żadnej z tych kategorii nie można zaliczyć GNiAZ - jednostki organizacyjnej (jednej z kilkudziesięciu w kraju) państwowej osoby prawnej jaką jest ANR. Każda z osobna placówek ANR - GNiAZ może być zarejestrowana w ewidencji producentów rolnych, nie może być uznana jednak za rolnika. Dlatego też nie może być w sprawie w ogóle mowy o konflikcie krzyżowym ze względu na deklarację innego rolnika. Placówce ANR tegoż przymiotu przyznać po prostu nie można. Co do zasady tam gdzie prawo do płatności jest zastrzeżone przez prawodawcę dla rolników, ewentualnym wnioskodawcą mogłaby być jedynie jako osoba prawna sama Agencja Nieruchomości Rolnych i złożyć jeden w skali kraju całościowy wniosek. Składanie wniosków przez poszczególne placówki Agencji, które nie wypełniają definicji rolnika powoduje ich bezprzedmiotowość. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżąca dodatkowo sprecyzowała zarzuty, uzupełniła swoją skargę i wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów załączonych do ww. pisma. Wskazała, że organy są obowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem organ pierwszej instancji nie przesłał nawet do organu odwoławczego kolorowych wydruków fotografii spornych gruntów stanowiących załączniki do notatki służbowej pracowników ANR - GNiAZ O. czy kolorowych fotografii załączonych do opinii D." - ta bowiem część materiału dowodowego znajduje się w aktach wniosku obszarowego i ONW skarżącej za 2009 r. Również w aktach ONW i OB za 2009 r. znajduje się płyta z dokumentacją fotograficzną sporządzoną w trakcie kontroli na miejscu w dniu [...] września 2009 r. Płyty zawierającej fotografie z kontroli na miejscu nie zawierają jednak akta administracyjne przekazane Sądowi przez organ. Dlatego też skarżąca załącza do niniejszego pisma wydruki fotografii nr [...][...][...] wymienionych w raporcie z kontroli przez inspektorów, prosząc o dopuszczenie tych fotografii jako dowodów uzupełniających akta administracyjne na okoliczność określenia rodzaju upraw i stanu gruntów w dniu kontroli i błędnych wniosków wysnutych przez organ pierwszej instancji z raportu z kontroli. Zdaniem skarżącej nawet dla laika ww. fotografie dokumentują pole uprawne (z uprawą prosa) a nie tzw. czarny ugór po talerzowaniu. Dlatego też skarżąca wnosi również o dopuszczenie dowodu z protokołu inspekcji gospodarstwa rolnego spółki przeprowadzonej na tych samych gruntach przez jednostkę certyfikującą w zakresie rolnictwa ekologicznego w zbieżnym czasie. Protokół ten w pełni bowiem potwierdza twierdzenia spółki. Organ pierwszej instancji pomimo posiadania z urzędu informacji z jednostki certyfikującej o wielkości tej powierzchni, wynikach inspekcji gospodarstwa spółki nie wspomina o tychże w swojej decyzji. Łączne zaś zestawienie dowodów przedłożonych przez GNIAZ w O. (tj. notatki z [...] listopada 2009 r., opinii D., raportu z kontroli na miejscu z uwzględnieniem dokumentacji pomiarów oraz szkiców pomiarów na działkach, protokołu inspekcji PNG) winno stanowić kanwę właściwej, wyczerpującej oceny materiału dowodowego w sprawie. Organom zabrakło jednak staranności. Postępowanie dowodowe obarczone jest więc bardzo istotnymi wadami, które w ocenie skarżącej winny skutkować uchyleniem decyzji. Organ odwoławczy rozpatrując materiał dowodowy w sprawie winien spostrzec jego niekompletność i zażądać od organu pierwszej instancji kolorowych fotografii i płyty CD z dokumentacją kontroli na miejscu. Niestety właściwa realizacja obowiązku wynikająca z art. 21 ustęp 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich uszła uwadze organu drugiej instancji. Zdaniem skarżącej, nie można było wobec materiału dowodowego zebranego w sprawie uznać GNiAZ w O. za posiadacza i użytkownika spornych działek. Jeśliby przyjąć wykonanie talerzowania na zlecenie GNIAZ to byłaby to jedyna, sporadyczna czynność wykonana na przedmiotowych działkach, nie zmieniająca faktu, że to skarżąca prowadziła przez cały zwyczajowy sezon uprawę na spornych gruntach, wybierając rodzaj i sposób uprawy w sposób nie ograniczany przez osoby trzecie według swego uznania, była więc rzeczywistym posiadaczem gruntów. Brak po stronie GNiAZ fizycznego władztwa nad spornymi gruntami oraz brak nawet elementu rzeczywistej woli władania gruntami odzwierciedlony został poprzez datę notatki sporządzonej w listopadzie kiedy to pracownicy GNiAZ spostrzegli, że działki są użytkowane przez inną osobę. Notatkę sporządzono zresztą po wezwaniu z ARiMR. Jeśli nawet nastąpiło talerzowanie gruntów po siewie to nie przyniosło zaprzestania uprawy przez spółkę, która wcześniej dokonała prac agrotechnicznych, a których efekty widoczne były gołym okiem aż do roku następnego - co potwierdza materiał dowodowy zebrany w sprawie. W ocenie skarżącej zarzuty należy również postawić skarżonym decyzjom w odniesieniu do wykluczenia działki F położonej na działce [...] obrębu P.. Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło wykluczenie połączone z uwzględnieniem do naliczania tej działki do sankcji obniżek. Wykluczenie nastąpiło ze względu na błąd we wskazaniu we wniosku powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej. Zdaniem organu nie ma w ewidencji gruntów działki [...] obrębu P. o powierzchni [...] ha, dlatego też organ nie może zidentyfikować działki. Skarżąca wprawdzie popełniła pomyłkę bowiem prawidłowo określona powierzchnia całkowita działki [...] wynosi [...] ha. Ta nieścisłość nie wpływa jednak w żaden sposób na możliwość identyfikacji działki gdyż oznaczenie numeryczne działki w ewidencji gruntów jest niepowtarzalne. Notabene spółka sprostowała wartość powierzchni całkowitej we wniosku obszarowym za 2009 r. Niedopatrzenie spółki we wniosku rolnośrodowiskowym winno więc być potraktowane jako oczywisty błąd. Nawet gdyby istniał przepis, który by nakazywał nie uwzględnienie działki w płatności ze względu na niewielki błąd wartości powierzchni całkowitej i niemożliwość identyfikacji zgłaszanej działki przez organ to winno nastąpić pozostawienie w tej części wniosku spółki bez rozpatrzenia, a nie wykluczenie działki z zastosowaniem zmniejszeń i sankcji. Kuriozum zaś stanowi powoływanie się przez organ pierwszej instancji w swojej decyzji na odrębną przyczynę wykluczenia działki F położonej na działce [...] obrębu P. na wyniki kontroli w gospodarstwie przeciwnika w konflikcie krzyżowym. Zdaniem BP ARiMR kontrolerzy nie stwierdzili na działce [...] trwałego użytku zielonego. Nie stwierdzili zaś tego bowiem, że przeciwnik zgłosił jedynie do dopłat część orną działki ewidencyjnej [...] o powierzchni [...] ha. Natomiast spółka zgłaszała pozostałą część działki ewidencyjnej [...] - łąki trwałe o powierzchni [...] ha jako działka rolna F. Wystarczyło więc, aby organ sprawdził szkic pomiaru oraz szkic z zaznaczonym miejscem wykonania fotografii nr [...], załączony do raportu z kontroli przez kontrolujących i zachowania przyzwoitej obiektywności w ocenie materiału aby nie popełniać tak oczywistych błędów. Organ natomiast tegoż materiału nie rozpatrzył w ogóle dochodząc błędnie do absurdalnych wniosków nie znajdujących poparcia w żadnym innym materiale dowodowym w sprawie zebranym. Nadto, jak podnosi skarżąca zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której "nałożono sankcje" na podstawie art. 51 ust 2 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004. Wspomniany przepis nie przewiduje zaś instytucji nałożenia sankcji. Prawodawca posługuje się bowiem zwrotem "wyklucza się". Również w prawie krajowym w art. 20 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ustawodawca używa zwrotu "wykluczenie z tej pomocy", tak więc instytucja "nałożenia sankcji" nie jest znaną w prawie krajowym. Nie istnieje więc podstawa prawna aby organy ARiMR nakładały sankcje. Orzekanie o nie znanym w ustawie środku "karnym" (w znaczeniu cywilnym), jaki niewątpliwie orzeczono w sprawie, stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżona decyzja obarczona jest bowiem wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konkluzji swojego pisma procesowego skarżąca podtrzymała również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne uznanie za rolnika GNIAZ ANR w O.. Sąd na okoliczność ustalenia potwierdzenia zarzutów skarżącej postanowił dopuścić dowód z dokumentów załączonych do pisma procesowego z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Mając na uwadze ww. kryteria, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. nakładając jednocześnie wieloletnie sankcje. Powyższe jak należy wnioskować z decyzji organów nastąpiło z uwagi na fakt stwierdzenia konfliktu co do posiadania przez skarżącą zgłoszonych przez nią we wniosku działek rolnych o nr: [...][...][...][...] oraz [...]. Na spornych gruntach stwierdzono bowiem prowadzenie działalności rolniczej przez dwa podmioty: skarżącą oraz GNiAZ w O. będący jednostką pomocniczą Agencji Nieruchomości Rolnych. Jak zaś należy jedynie domniemywać z uzasadnień decyzji, zdaniem organów obu instancji powyższe potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, a znajdujący się w aktach sprawy przekazanych Sądowi. Na wstępie zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 z późn. zm) - zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich". Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 art. 21 ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania ; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy obu instancji nie stały jednak na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Naruszyły tym samym art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Również uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie można uznać za wystarczające i przekonywujące w rozumieniu art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. Uzasadnienia organów stanowią bowiem w zasadzie jedynie de facto chronologiczne, trochę chaotyczne i zawierające zbędne powtórzenia, przedstawienie zdarzeń i faktów mających miejsce w niniejszej sprawie. Wskazują szereg przepisów, krajowych i unijnych dotyczących kwestii związanych z przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej, jak i zasad dotyczących kontroli przeprowadzanych przez ARIMR. Brakuje w nich jednak konkretnych, przekonywujących wniosków organów, które w zasadzie należy jedynie domniemywać. Przede wszystkim jednak z uzasadnień tych nie wynika , aby w sprawie wyczerpująco rozpatrzono cały materiał dowodowy. Organy opisując w obszerny sposób zeznania świadków, notabene nawet te które nie mają żadnego lub jedynie znikome znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, wyniki kontroli na miejscu czy ekspertyzę rzeczoznawców w sprawie gospodarowania na spornych działkach zleconą przez podmiot z którym skarżąca pozostaje w konflikcie krzyżowym, arbitralnie stwierdzają, że skarżącej należy odmówić wiary co do tego, iż była jedynym użytkownikiem działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. Organy przy tym w zasadzie nie wyjaśniają w konkretny i przekonywujący sposób dlaczego nie dają wiary twierdzeniom skarżącej. Swobodna ocena dowodów przez organ nie może zaś być oceną dowolną, bowiem w takiej sytuacji dochodzi do naruszenia art. 80 K.p.a. W kontrolowanych przez Sąd rozstrzygnięciach organów brak jest rzetelnej i wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzje administracyjne nie mogą opierać się jedynie na wskazaniu materiału dowodowego zebranego i przedstawionego w sprawie w taki sposób, aby to adresat decyzji domniemywał przyczyny rozstrzygnięcia. Nadto, w swoich uzasadnieniach opisując zebrany w sprawie materiał dowodowy organy powołują się na dość liczne kserokopie dokumentów czy też jedynie notatki lub oświadczenia, z którego to powodu ich wartość dowodowa może budzić uzasadnione wątpliwości. Pominięte zaś zostały zupełnie inne dowody o których przeprowadzenie wnioskowała skarżąca w toku postępowania co narusza z kolei art. 75 K.p.a. O tym, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w całości świadczy również brak w aktach sprawy przekazanych Sądowi przez organ odwoławczy dokumentów które zostały załączone przez skarżącą do jej pisma procesowego z dnia [...] grudnia 2012 r., tj. protokołu Jednostki Certyfikującej PNG z dnia [...] września 2009 r. z inspekcji gospodarstwa rolnego skarżącej na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi, szkicu informacyjnego dotyczącej wykluczonej z płatności działki o nr [...] czy kolorowych fotografii z przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. kontroli na spornych gruntach. W aktach sprawy brak jest również płyty CD z dokumentacją z ww. kontroli, która jak podnosi skarżąca znajduje się w aktach płatności obszarowych i ONW za 2009 r. będących w posiadaniu organu pierwszej instancji. Tym samym, za nie do końca zgodne z prawdą należy uznać stwierdzenie organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji, że w celu właściwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, organ pierwszej instancji włączył do postępowania dokumentację dotyczącą skarżącej o przyznanie płatności zgromadzoną w sprawach dotyczących przyznania płatności obszarowych oraz płatności ONW za ww. rok. Okoliczność ta, w szczególności w świetle zarzutów skargi może mieć zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Kolejnym dowodem na niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego jest fakt braku jakiegokolwiek odniesienia się przez organ drugiej instancji do większości zarzutów jakie skarżąca zawarła w swoim odwołaniu. W odwołaniu skarżąca zarzuciła zaś brak przesłuchań w charakterze świadków przedstawicieli uczestników konfliktu krzyżowego. Zażądała przesłuchania w charakterze świadków inspektorów ARiMR oraz inspektora jednostki certyfikującej kontrolujących działki objęte konfliktem krzyżowym na okoliczność stanu upraw we wrześniu 2009 r. bowiem jej zdaniem organ pierwszej instancji błędnie ocenił ustalenia kontroli ARiMR pomijając ustalenia akredytowanej przez ministra jednostki certyfikującej. Podkreśliła brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do dowodu z raportu z kontroli ekologicznej przeprowadzonej przez właściwą jednostkę certyfikującą. Skarżąca wniosła również o przesłuchanie w charakterze świadka B. W., który to składał w imieniu GNiAZ w O. wniosek o przyznanie płatności za 2009 r. na okoliczności ustalenia wszelkich faktów potwierdzających zasadność złożonego wniosku przez ww. podmiot w zakresie działki objętej konfliktem krzyżowym oraz na okoliczność w imieniu jakiego rolnika został złożony ten wniosek. Nadto skarżąca wnosiła o przesłuchanie w charakterze świadków W.Z., B.M., T. M., A.P. i M.Z., tj. osób wykonujących prace na zlecenie GNiAZ w O. na działce objętej konfliktem krzyżowym. Powyższe tylko potwierdza, że zaskarżona decyzja została niewątpliwie wydana z istotnym naruszeniem powoływanych już wyżej przepisów postępowania zawartych w art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada przekonywania o której mowa w art. 11 K.p.a. nie zostanie bowiem zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są zaś przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 K.p.a.), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 K.p.a.) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r. sygn. akt II S.A. 742/84 ONSA 1984, nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych: wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna - jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W realiach niniejszej sprawy trudno zaś oprzeć się wrażeniu, że organ odwoławczy w zasadzie jedynie powiela argumentację organu pierwszej instancji. Co również istotne - mimo, że w sentencji swojego rozstrzygnięcia wskazuje, że utrzymuje decyzję organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. z sankcjami wieloletnimi, w swoim uzasadnieniu nie odnosi się w ogóle do kwestii przedmiotowych sankcji. Nie wyjaśnia czy i dlaczego ich zastosowanie przez organ pierwszej instancji jest zasadne, nie przywołuje również stosownych przepisów na podstawie których są one stosowane. Skarżąca kwestionuje zaś podstawę prawną nałożenia sankcji. Organ odwoławczy rozstrzygając ponownie merytorycznie sprawę miał więc obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Zgodnie z art. 136 K.p.a. organ ten mógł również przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Jeśli zaś tego nie uczynił, powinien w związku z wyraźnym żądaniem skarżącej przynajmniej wyjaśnić w wyczerpujący i przekonywujący oraz nie pozostawiający żadnych wątpliwości sposób dlaczego odstąpił od powyższego. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 K.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Wyjaśnić również należy, że nawet posiadanie tytułu prawnego do spornych w niniejszej sprawie gruntów objętych konfliktem krzyżowym działek przez GNiAZ w O. nie może przesądzać o odmowie przyznania płatności dla skarżącej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu dopłat (patrz - wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 258/06 oraz z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 260/07, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Go 407/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 28/08). Aby zostać beneficjentem pomocy nie wystarczy zatem być posiadaczem samoistnym działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Przesłanka faktycznego posiadania gruntu rolnego nie może być przy tym rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg obciążający rolnika nie został w przepisach prawa wspólnotowego nigdzie sformułowany. Termin "posiadanie" - jak słusznie zresztą zauważa organ odwoławczy - należy bowiem odczytywać przez pryzmat celowościowy, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności rolnośrodowiskowych. Prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach rolnośrodowiskowych, nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie tych płatności. Celem programu rolnośrodowiskowego jest bowiem finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Płatności nie są przewidziane dla właścicieli, którzy, dysponując jedynie tytułem własności, nie zajmują się produkcją rolną (patrz - wyrok WSA w Białymstoku z 12 lipca 2005 r., sygn. akt. II SA/Bk 718/04). Należy jednak podkreślić, że faktycznie istotą płatności rolnośrodowiskowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami) oraz dodatkowo spełnia wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów. Warto zwrócić uwagę, że chodzi tu o wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie. W świetle powyższego wskazać należy, że płatności należą się posiadaczowi gruntów rolnych utrzymującemu grunty zgodnie z normami. Jeżeli zatem o płatności wystąpi rolnik, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawia, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki warunkujące ich przyznanie, określone w przepisach krajowych i unijnych, płatności będą mu przysługiwać nawet w przypadku bezprawnego użytkowania działek rolnych. Rolą organów ARiMR jest zaś ustalenie faktycznego użytkownika gruntów. Tak więc, obowiązkiem organu prowadzącego postępowania jest ustalenie w trakcie postępowania wyjaśniającego, czy skarżąca spełniła powyższe warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Organ powinien bowiem badać wszelkie okoliczności, które mogą mieć wpływ na wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego w danej sprawie (patrz - wyrok NSA z 7 maja 1985 r., sygn. akt III SA 318/85), dopuszczając dowody zarówno na korzyść jak i na niekorzyść strony, z uwzględnieniem zapisów art. 21 ust 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodzić się należy z zarzutem skarżącej, że organy obu instancji - co należy podkreślić - mimo wyraźnego żądania skarżącej - nie wyjaśniły jednak w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości jaki jest status podmiotu pozostającego wspólnie z nią uczestnikiem konfliktu krzyżowego w niniejszej sprawie. Niewątpliwie jest to zaś istotne w kontekście stwierdzenia przez organy zaistnienia przedmiotowego konfliktu między dwoma rolnikami. Jedynie bowiem podmiot spełniający definicję "rolnika" może ubiegać się o płatności rolnośrodowiskowe. Organy nie wyjaśniły nawet czy uczestnik konfliktu krzyżowego - przeciwnik skarżącej w niniejszej sprawie otrzymał za 2009 r. jakiekolwiek płatności z tytułu użytkowania spornych gruntów. Zdaniem Sądu nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skarżącej, że skoro zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji mocą której nałożono "sankcje" - środek nieznany w prawie unijnym ani krajowym, to decyzja ta rażąco narusza prawo jako obarczona wadą o której mowa w art.156 1 § pkt 2 K.p.a. Jak bowiem wynika z decyzji organu pierwszej instancji sformułowanie mówiące o "sankcjach wieloletnich" wprawdzie pojawiło się w sentencji rozstrzygnięcia, niemniej jednak już w jego uzasadnieniu został w prawidłowy sposób zacytowany przepis odpowiedniego unijnego rozporządzenia. Przywołany przez organ przepis wyjaśnia jakie są konsekwencje w przypadku różnic między powierzchnią zadeklarowaną przez rolnika a ustaloną przez organ. Polegają one na wyłączeniu rolnika z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Z powołanego przez organ przepisu wynika nadto, że kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Dlatego też, powyższe sformułowanie użyte przez organy w decyzjach a dotyczące "sankcji wieloletnich" nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej czy też poprzedzającej ją decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie. To wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego nie może ograniczać się jedynie do przedstawienia chronologii wydarzeń w sprawie, a powinno zawierać stosowne wnioski jak i właściwą ocenę stanu faktycznego zaistniałego w sprawie dokonaną przez organ. Organy administracji publicznej nie mogą bowiem oczekiwać, że oceny tej zamiast nich będzie dokonywał sąd administracyjny. Dopiero po dokonaniu powyższego organ bowiem wyda rozstrzygnięcie, które będzie mogło być uznane za przekonywująco uzasadnione, a tym samym odpowiadające zasadom zawartym w art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Z wyżej powołanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.