VIII SA/Wa 586/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania M. S. (dalej: skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji" lub "Prezydent") z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] odmawiającej wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w pawilonie nr [...] usytuowanym na terenie targowiska przy ul. [...] w R. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący zwrócił się o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w punkcie sprzedaży znajdujących się w pawilonie handlowym położnym na terenie targowiska w R. przy ul.[...]. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 70, poz. 473 ze zm.; dalej; "u.w.t."), § 4 pkt 2 lit. c załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie ustalenia lokalizacji targowisk i ich regulaminów na terenie Gminy Miasta Radomia (Dz.Urz. woj. [...] [...]), art. 39 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie wydania zezwolenia. Uzasadniając Prezydent wskazał, iż punkt sprzedaży znajdujący się w pawilonie nr [...] przy ul.[...], położony jest na terenie targowiska, określonego w § 1 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2012 r. Zgodnie natomiast z regulaminem targowiska przywołanym w § 4 pkt 2 lit. c załącznika nr 1 do ww. uchwały Nr [...], na targowisku w szczególności nie mogą być sprzedawane napoje alkoholowe. Organ I instancji uznał zatem, iż skoro obowiązujące na terenie miasta R. prawo miejscowe zabrania sytuowania na targowiskach punktów sprzedaży napojów alkoholowych to nie jest możliwe udzielenie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. We wniesionym odwołaniu skarżący zakwestionował odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia. Podniósł, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wydawana po uzyskaniu opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (GKRPA), która w niniejszej sprawie w dniu [...] stycznia 2013 r. wydała pozytywną opinię. Skarżący zauważył, iż w zgodnie z treścią art. 18 ust. 3a u.w.t., zezwolenia na sprzedaż alkoholu wydaje organ po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. W jego ocenie wykładnia literalna nie pozostawia żadnej wątpliwości, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia nie z decyzją uznaniową, ale z decyzją związaną, która po spełnieniu wszystkich przesłanek przewidzianych przepisami ustawy winna zostać wydana zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy. Zdaniem skarżącego najważniejsze są regulacje ustawowe, a nie uchwały rady miejskiej, zatem bez względu gdzie rada miejska wskaże targowisko, i czy w ogóle wskaże, to ono tam jest w świetle definicji ustawowej, o ile jest tam prowadzona sprzedaż. Skarżący podniósł, iż definicja targowiska przewidziana w art. 15 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest zatem niezwykle szeroka i powoduje, że za targowiska należy również uznać m.in. apteki, stacje benzynowe, sklepy etc, gdyż bezspornie jest tam prowadzona sprzedaż. Dlatego – w ocenie skarżącego – szerokie rozumienie pojęcia targowiska w kontekście uchwały rady miejskiej powodowałoby wprost zakaz sprzedaży alkoholu we wszystkich miejscach, w których jest prowadzona jakakolwiek sprzedaż. Dlatego w opinii skarżącego definicję targowiska z ww. art. 15 ust. 2 należy interpretować przez pryzmat art. 15 ust. 1 odnoszącego się do opłaty targowej. Za targowisko należy uznać wszelkie miejsca na których prowadzona jest sprzedaż i od których możliwy jest pobór opłaty targowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2b ustawy, opłacie targowej nie podlega sprzedaż dokonywana w budynkach lub w ich częściach. Zdaniem skarżącego, skoro zatem w budynkach i częściach budynków nie pobiera się opłaty, to miejsca te są wyłączone z pojęcia targowiska. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] maja 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając Kolegium przywołało treść art. 18 u.w.t. Wskazało, iż GKRPA wydając pozytywną opinię (postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r.) stwierdziła zgodność z zapisami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta R. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. (VIII SA/Wa 131/08) WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej przez wojewodę uchwały Nr [...], m.in. w § 1 ust. 1 lit. c, gdzie uchwalono, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane na terenie targowisk, z wyjątkiem hal targowych oraz nieważność § 4, który podaje co należy rozumieć przez targowiska i hale targowe. Powyższe oznacza, iż GKRPA wydając opinię musi opierać się tylko na tych przepisach uchwały, w stosunku do których nie została stwierdzona nieważność i tylko na ich podstawie mogła wydać opinię, która w przedmiotowej sprawie jest pozytywna. Kolegium zauważyło, iż uzyskanie pozytywnej opinii wskazanej w art. 18 ust. 3 a u.w.t. nie jest jednoznaczne z uzyskaniem przedmiotowego zezwolenia, tj. nie musi skutkować jego wydaniem. Przy podejmowaniu orzeczenia w sprawie wydania zezwolenia należy mieć, oprócz wymienionej w art. 18 ust. 3a u.w.t, zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2, także inne względy (całokształt stanu faktycznego) jak np. zapis normy art. 14 ust. 6 u.w.t. Przepis ten stanowi, że w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie m.in. tej normy podjęta została przez Radę Miejską w R. w dniu [...] lutego 2012 r. uchwała nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji targowisk i ich regulaminów na terenie Gminy Miasta R. (Dz.Urz.Woj.[...]. [...] ogłoszony [...] marca 2012 r.). Zgodnie z Regulaminem targowiska zawartym w § 4 pkt 2 lit c załącznika nr 1 do ww. uchwały Nr [...], na targowisku w szczególności nie mogą być sprzedawane napoje alkoholowe. Kolegium wskazało także, iż przedmiotowy punkt sprzedaży zlokalizowany jest na terenie Gminy Miasta R., na nieruchomości położonej w R. pomiędzy ul. Ś., P., K. i S. - wyznaczonej ww. uchwałą [...] jako targowisko (§1 pkt 6 uchwały i §1 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 1 do uchwały). Zauważyło również, że z treści uchwały wynika, że nie wydziela ona z obszarów wskazanych jako targowiska, miejsc takich jak np. budynki, hale targowe etc, co znaczy, że zakaz sprzedaży napojów alkoholowych obowiązuje bezwzględnie na terenie całej nieruchomości położonej pomiędzy ul. Ś., P., K. i S. w R. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Kolegium wskazało, iż w rozpatrywanej sprawie kluczowym przedmiotem sporu jest lokalizacja punktu sprzedaży, tj. czy znajduje się on na terenie targowiska. Jednocześnie nie podzieliło stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu, uwarunkowania uznania danej nieruchomości za targowisko od wystąpienia opłaty targowej związanej z tą nieruchomością uznając, iż jest interpretacją stanowczo zawężającą. Kolegium wskazało, iż nie ma znaczenia, jaką opłatę uiszcza podmiot (opłatę targową, podatek, czynsz, itp.), aby był uznany za prowadzącego sprzedaż na terenie targowiska. Podniosło, iż w tym unormowaniu chodzi tylko o to, aby właściciel np. budynku, położonego na terenie targowiska nie płacił jednocześnie podatku i opłaty targowej, ale pozostaje on nadal w katalogu podmiotów art. 15 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, czyli "dokonującego sprzedaży na targowisku". Kolegium uznało, iż przedmiotowy punkt sprzedaży przy ul. [...] [...] paw. nr [...] bezsprzecznie znajduje się na terenie targowiska wyznaczonego uchwałą przez Radę Miasta i nie ma znaczenia, czy jest pobierana opłata targowa w związku ze sprzedażą dokonywaną w tym punkcie. Takie stanowisko uznaje prymat treści nad formą. Nieracjonalne – w ocenie Kolegium – byłoby uznanie, że forma opodatkowania decyduje tu o faktycznym charakterze lokalizacji miejsca sprzedaży. Przemawiają za tym oprócz przepisu art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, względy semantyczne i logiczne. Kolegium wskazało, iż skoro uchwała Nr [...] podjęta na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t. zakazuje handlu napojami alkoholowymi na targowiskach, a przedmiotowy punkt sprzedaży wskazany w złożonym wniosku o wydanie zezwolenia znajduje się na terenie targowiska, to nie jest możliwe wydanie wnioskowanego zezwolenia. Zdaniem Kolegium inne stanowisko godziłoby w zasadę zawartą w art. 6 k.p.a., wedle której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Konkludując organ odwoławczy uznał, iż zlokalizowanie przedmiotowego punktu sprzedaży na terenie targowiska stanowi negatywną przesłankę do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Uchwała Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. jest źródłem prawa miejscowego i musi być przestrzegana zarówno przez zarządcę targowiska, jak i wszystkie osoby, które na tym targowisku prowadzą działalność handlową oraz przez organy administracji. Zatem – w ocenie Kolegium – organ I instancji prawidłowo ustalił i ocenił całokształt stanu taktycznego i nie naruszył obowiązujących przepisów prawa materialnego, jak i proceduralnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. zarzucił naruszenie przepisów prawa tj. art. 18 ust. 3a u.w.t. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem że: – decyzja nie ma charakteru związanego i organ może odmówić wydania decyzji pomimo spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek wymaganych przepisami do wydania decyzji; – organ wydający decyzję nie jest związany opinią Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych; – organ wydający decyzję związany jest również innymi regulacjami nie wymienionymi wprost w przesłankach, których spełnienie jest wymagane do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie, wniósł o jej oddalenie. Powtórzył, iż w rozpatrywanej sprawie kluczowym dla rozstrzygnięcia jest lokalizacja punktu sprzedaży, tj. na terenie targowiska. W ocenie Kolegium, ponieważ stwierdzono, że punkt sprzedaży znajduje się na terenie targowiska to wnioskowane zezwolenie nie mogło być udzielone, pomimo uzyskania pozytywnej opinii. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że pozytywnie zaopiniowano lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, natomiast wniosek dotyczy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiot kontrolowanej sprawy sądowoadministracyjnej stanowi rozstrzygnięcie organów administracji publicznej w sprawie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w pawilonie usytuowanym na terenie targowiska. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.; dalej: "u.w.t."). Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.t. sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenia wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwo, 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (ust. 2 i 3 art. 18), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a u.w.t.). Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 6 u.w.t. w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Ustawodawca w przywołanym przepisie art. 14 ust. 6 u.w.t. dał organom stanowiącym samorządu terytorialnego kompetencję do wprowadzenia dodatkowych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych o charakterze stałym bądź też czasowym na wyznaczonych obszarach gminy "ze względu na charakter tych miejsc". Bezsporną w kontrolowanej sprawie pozostaje okoliczność, że Rada Miejska w R. podjęła w dniu [...] lutego 2012r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji targowisk i ich regulaminów na terenie Gminy Miasta R. (Dz.Urz.Woj.[...]. [...] ogłoszony [...] marca 2012 r.). Zgodnie z Regulaminem targowiska zawartym w § 4 pkt 2 lit c załącznika nr 1 do uchwały nr [...], na targowisku w szczególności nie mogą być sprzedawane napoje alkoholowe. Spornym natomiast jest lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, tj. czy znajduje się on na terenie targowiska. Sąd zauważa, iż przedmiotowy punkt sprzedaży zlokalizowany jest na terenie Gminy Miasta R., na nieruchomości położonej w R. pomiędzy ul. Ś., P., K. i S. – wyznaczonej uchwałą [...] jako targowisko (§1 pkt 6 uchwały i §1 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 1 do uchwały). Natomiast z treści przedmiotowej uchwały wynika, że nie wydziela ona z obszarów wskazanych jako targowiska, miejsc takich jak np. budynki, hale targowe etc, co znaczy, że zakaz sprzedaży napojów alkoholowych obowiązuje bezwzględnie na terenie całej nieruchomości położonej pomiędzy ul. Ś., P., K. i S. w R. Zasadnie zatem organy orzekające uznały, iż pawilon nr [...] przy ul. Ś. w R., w którym miałaby się odbywać sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży znajduje się na terenie targowiska. Dlatego też powyższe stanowi negatywną przesłankę do wydania wnioskowanego przez skarżącego zezwolenia. W ocenie Sądu, niezasadnym jest zarzut skarżącego, polegający na uznaniu, że organ wydający decyzję jest związany opinią. Należy bowiem zauważyć, iż pozytywna opinia o której mowa w art. 18 ust. 3a u.w.t. wydawana jest w trybie art. 106 k.p.a. i jest warunkiem wstępnym do uzyskania zezwolenia. Dopiero w razie, gdy opinia jest pozytywna, organ rozważa całokształt okoliczności i wydaje decyzje merytoryczną, która nie musi, ale może być pozytywna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2005 r. sygn. akt: VI SA/Wa 566/04, http://cbois.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie, Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w R. wydając w dniu [...] stycznia 2013 r. pozytywną opinię o lokalizacji przedmiotowego punktu sprzedaży stwierdziła jego zgodność z zapisami uchwały [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta R. Jednak, jak słusznie zauważyły organy orzekające, prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. (VIII SA/Wa 131/08) WSA w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w R. Nr [...], m. in. w § 1 ust. 1 lit. c, gdzie uchwalono, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, nie mogą być usytuowane na terenie targowisk z wyjątkiem hal targowych oraz nieważność § 4 , który podaje co należy rozumieć przez targowiska i hale targowe. Dlatego też GKRPA wydawając ww. opinię, nie mogła odnieść się do zakazu sprzedawania napojów alkoholowych na terenie targowisk, jak również wyłączeń hal targowych z tego zakazu, ponieważ cytowane wyżej przepisy uchwały nie mają mocy obowiązującej. Nadto zwrócić też należy uwagę, że pozytywnie zaopiniowano lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, natomiast wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. dotyczył wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, które wywołałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.