VIII SA/Wa 588/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne w sprawie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. M. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją znak: [...] z dnia [...].10.2012 r. Wójt Gminy C. (dalej: organ I instancji, Wójt) przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla M. M. (urodzonego [...] r.) w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od 1.10.2012 r. do 30.09.2013 r. Decyzją z [...].09.2013 r. organ I instancji zmienił decyzję własną z [...].10.2012 r. i od dnia [...].07.2013 r. ustalił wysokość świadczenia w kwocie [...] zł miesięcznie. W dniu [...].02.2016 r. skarżąca - przedstawicielka ustawowa M. M. zwróciła się pisemnie do organu I instancji o wstrzymanie wypłat świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdyż uzyskała informację, że G. M. (ojciec M. i dłużnik alimentacyjny) nie żyje od kilku lat i ona oczekuje na wystawienie aktu zgonu przez USC we W. W aktach sprawy znajduje się odpis zupełny aktu zgonu, z którego wynika, że zwłoki G. M. znaleziono w dniu [...].11.2007 r. we W. Po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją znak: [...] z dnia [...].10.2012 r. (wraz z późn. zmianą), organ I instancji wydał decyzję znak: [...] z dnia [...].03.2016 r., którą uchylił ww. decyzję z dnia [...].10.2012 r. (ze zm.) i odmówił prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla M. M. na okres od 1.10.2012 r. do 30.09.2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...].05.2016 r. znak: [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 11.01.2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 554/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na wyżej wskazaną decyzję Kolegium. Decyzją znak: [...] z dnia [...].04.2017 r., wydaną z up. Wójta Gminy C. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) w związku z art. 1a ust. 2, art. 2 pkt 7 lit. a), pkt 10, pkt 11, pkt 12, art. 9 ust. 1-2, art. 12, art. 19 ust. 1, art. 23 ust. 1-1a, ust. 5-8 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169 ze zm., dalej: u.p.o.u.a.) ustalono świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone M. M. na osobę uprawnioną M. M. w okresie od 1.10.2012 r. do 30.09.2013 r. w kwocie [...] zł za nienależnie pobrane (pkt 1). W punkcie 2 zobowiązano natomiast skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń łącznie z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień wydania decyzji [...] zł, czyli łącznie kwoty [...] zł, na wskazany rachunek bankowy Urzędu Gminy C. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał między innymi, że decyzją z dnia [...].10.2012 r. znak: [...] przyznane zostało osobie uprawnionej – M. M. - świadczenie z funduszu alimentacyjnego, na okres od 1.10.2012 r. do 30.09.2013 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Od 23.07.2013 r. kwota świadczenia został zmieniona w związku z podwyższeniem alimentów do [...] zł miesięcznie. W dniu [...].02.2016 r. skarżąca dostarczyła kserokopię odpisu skróconego aktu zgonu Nr [...] z dnia [...].02.2016 r., z którego wynika, że zwłoki G. M. (ojca dziecka) zostały znalezione w dniu [...].11.2007 r. W związku z powyższym od dnia [...].11.2007 r. M. M. nie jest osobą uprawnioną do alimentów, a tym samym do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dalej organ przytoczył treść przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w tym przepisy dotyczące nienależnie pobranych świadczeń i obowiązku ich zwrotu. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Podała, że w lutym 2016 r. otrzymała informację, że policja ustaliła, iż zwłoki znalezione dnia [...].11.2007 r. to G. M. - ojciec M. M. Niezwłocznie poinformowała o tym GOPS C. i poprosiła o wstrzymanie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem skarżącej organ I instancji błędnie uznał, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego w powyższym okresie pobrała nienależnie, ponieważ w tym okresie nie wiedziała i nikt nie wiedział, że G. M. nie żyje. Od października 2007 r. do dnia, w którym dowiedziała się o zgonie G. M., podejmowała próby ustalenia jego miejsca pobytu, lecz okazały się bezskuteczne. Również Komenda Powiatowa Policji oraz kurator nie zdołali ustalić miejsca jego pobytu. Sąd Okręgowy w R. wyrokiem z [...].06.2013 r. rozwiązał związek małżeński z G. M. z jego winy, co świadczy o tym, że ona i Państwo Polskie nie wiedziało o śmierci G. M. Jak wynika z decyzji Nr [...] z dnia [...].03.2016 r. Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., dopiero po przeprowadzeniu ekshumacji zwłok w dniu [...].03.2016 r. ustalono, że zwłoki znalezione dnia [...].11.2007 r. to G. M. Skarżąca uważa, że nie pobrała nienależnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, gdyż nikt w tamtym okresie nie dysponował wiedzą o śmierci G. M. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] maja 2017 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., orzekło o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzję w części ustalającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone M. M. na osobę uprawnioną M. M. w okresie od 1.10.2012 r. do 30.09.2013 r. w kwocie [...] zł za nienależnie pobrane oraz zobowiązującej do zwrotu tej kwoty; 2) uchyleniu zaskarżonej decyzji w części zobowiązującej M. M. do zwrotu kwoty odsetek w wysokości [...] zł naliczonych od nienależnie pobranego świadczenia i w tej części umorzyło postępowanie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło brzmienie art. 2 pkt 7 lit c) u.p.o.u.a. uznając, iż świadczenie z funduszu wypłacone w przedmiotowej sprawie jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu tego przepisu, a nie jak wskazał organ I instancji z art. 2 pkt 7 lit. a) u.p.o.u.a. Jednocześnie Kolegium za niezasadne uznało zobowiązanie skarżącej do zwrotu naliczonych odsetek od kwoty ustalonego nienależnie pobranego świadczenia. Podniosło, iż w myśl art. 23 ust. 1a u.p.o.u.a., od kwot nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. a), lit. b), lit. d) i lit. f), nalicza się odsetki ustawowe za opóźnienie. Skoro zatem w niniejszej sprawie świadczenie z funduszu alimentacyjnego zakwalifikowane zostało jako nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit c) u.p.o.u.a., a w art. 23 ust. 1a wskazano jedynie obowiązek naliczania odsetek w przypadku zakwalifikowania świadczenia jako nienależnie pobrane w oparciu o okoliczności wymienione w art. 2 pkt 7 lit. a), lit. b), lit. d), lit. f), z pominięciem okoliczności wskazanej w art. 2 pkt 7 lit. c) u.p.o.u.a. to brak podstaw do naliczania i nakładania obowiązku zwrotu odsetek w wysokości [...] zł. Dlatego w tej części rozstrzygnięcie organu I instancji Kolegium uznało za wadliwe i postanowiło wyeliminować tę część rozstrzygnięcia organu I instancji. W pozostałej zaś części Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jednocześnie organ odwoławczy poinformował skarżącą, że jest ona uprawniona do ubiegania się o ulgę w spłacie należności po zainicjowaniu przez nią odrębnego postępowania przed organem I instancji, uregulowanego w art. 23 ust.8 u.p.o.u.a. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca. Wskazując na okoliczności sprawy, skarżąca oceniła, iż podjęte przez orzekające w sprawie organy decyzje są błędne. Organy te niewłaściwie uznały, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. pobrała nienależnie, ponieważ w tym okresie zarówno ona jak i nikt inny nie wiedział, że G. M. nie żyje. Podała, że od października 2007 r. nie utrzymywała żadnego kontaktu ze zobowiązanym, który nie pomagał jej finansowo. Od października 2007 r. do dnia, w którym dowiedziała się o zgonie G. M., podejmowała próby ustalenie miejsca jego pobytu, lecz okazały się one bezskuteczne. Również Komenda Powiatowa Policji w S., a także kurator nie zdołali ustalić miejsca pobytu G. M. W 2013 r. Sąd Okręgowy w R. wyrokiem orzekł rozwód pomiędzy nią i zobowiązanym. Dodała, iż dopiero po przeprowadzeniu ekshumacji zwłok w dniu [...] marca 2016 r. ustalono, że zwłoki znalezione [...] listopada 2007 r. to G. M. Zdaniem skarżącej nie pobrała nienależnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, gdyż nikt w tamtym okresie nie dysponował wiedzą o śmierci G. M. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Dokonana według powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem, ocena zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wykazała, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności podać należy, iż zgodnie z przepisem art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów, f) wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym (por. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3263/14, publ.: cbois). W kontekście powyższego, w okolicznościach faktycznych sprawy przyjęcie, że pobrane przez skarżącą świadczenie było nienależne w rozumieniu art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a., wymagało wykazania negatywnego zachowania skarżącej ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 w związku z art. 23 u.p.o.u.a., obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 782/12, wyrok WSA w Gliwicach z 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1197/14, wyrok WSA w Opolu z 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 218/16, wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09). Dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Zatem dla podjęcia rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że pobrane świadczenie jest nienależne, lecz konieczne jest ustalenie, czy osoba, która pobrała to nienależne świadczenie była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje, a więc, że można ją uznać za "osobę, która pobrała nienależne świadczenia", jak to określił ustawodawca w art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. Wskazać należy, iż w art. 3 i następnych u.p.o.u.a. wprowadzone zostały mechanizmy, których celem jest gromadzenie i przetwarzanie danych o dłużnikach alimentacyjnych w taki sposób, aby zapewnić skuteczną egzekucję świadczeń alimentacyjnych, wypłacanych zastępczo przez Państwo. Z drugiej strony obowiązkiem osoby uprawnionej jest przekazywanie wszelkich posiadanych informacji, które mogą mieć wpływ na przyznanie świadczeń. Jednak regulacje te nie przewidują takiej sytuacji, w której zarówno organy powołane do egzekucji świadczeń alimentacyjnych jak i osoby uprawnione, bez własnej winy, nie posiadają wiedzy o okolicznościach, mających wpływ na prawo do świadczeń i jak w niniejszej sprawie, informacje w tym zakresie pozyskują po upływie znacznego czasu od zaistnienia tych okoliczności. Tymczasem taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem bez żadnego zawinienia, czy to ze strony wnioskodawczyni, organów orzekających w sprawie, czy też organu egzekucyjnego (komornik), fakt zgonu zobowiązanego został ujawniony dopiero w lutym 2016 r. - w sytuacji, gdy świadczenia alimentacyjne skarżąca pobierała od kilku lat (od 1 października 2008 r.). Dokonując oceny prawnej zasadności uznania wypłaconego po dacie śmierci dłużnika alimentacyjnego świadczenia alimentacyjnego za nienależnie pobrane nie sposób oprzeć się wrażeniu, że ustawodawca takiej sytuacji nie przewidział, ze względu na jej wyjątkowy charakter. Wykładnia art. 2 pkt 7 lit. c) u.p.o.u.a. powinna zatem w tej sytuacji zostać dokonana z odwołaniem się do konstytucyjnych wzorców normatywnych, dotyczących ochrony i opieki oraz pomocy, jaką Państwo deklaruje się zapewnić rodzinie, szczególnie tej, która znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwana dalej: Konstytucja RP) małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 71 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Obowiązek szczególnej troski o rodzinę materializuje się między innymi we wsparciu rodziców samotnie wychowujących dzieci, którzy nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych do alimentacji, przy jednoczesnym zaangażowaniu służb Państwa w działania zmierzające do ściągnięcia wypłaconych z tego tytułu kwot od dłużników alimentacyjnych. Przy czym osoby uprawnione do pomocy mają pełne prawo oczekiwać, że organy Państwa działają sprawnie, a czynione przez te organy ustalenia dotyczące okoliczności związanych z istnieniem bądź ustaniem obowiązku alimentacyjnego są dokonywane szybko i są wiarygodne. Przyznanie świadczenia w oparciu o przepisy u.p.o.u.a. uzależnione jest od spełnienia szeregu warunków, wśród których istotnym jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego, co oznacza, że z pomocy tej korzystać mogą jedynie te uprawnione osoby, których sytuacja materialna wymaga wsparcia Państwa. Ocena sytuacji materialnej wnioskodawczyni uzasadniała przyznanie świadczenia, co oznacza, że potrzebowała wsparcia, a świadczenie alimentacyjne, które zostało jej przyznane na syna było niezbędne do zapewnienia tej rodzinie prawidłowego funkcjonowania. Podkreślić trzeba, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżąca nie miała świadomości tego, że zobowiązany zmarł i w ocenie Sądu nie mogła tej wiedzy posiadać w dacie jego śmierci, skoro zgon G. M. został ujawniony dopiero po 9 latach od jego śmierci. Ponadto skarżąca od razu, gdy dowiedziała się o zgonie zobowiązanego, fakt ten zgłosiła organowi I instancji w celu wstrzymania wypłaty świadczeń alimentacyjnych. W takiej sytuacji, o ile bowiem w przypadku śmierci osoby o ustalonej tożsamości, przy zastosowaniu mechanizmów, o których mowa w art. 3 i następnych u.p.o.u.a. istnieje możliwość szybkiego ustalenia w dostępnych bazach tej okoliczności i podjęcia stosownych działań zmierzających do zapobieżenia wypłaty nienależnych świadczeń, o tyle w sytuacji zgonu osoby, której identyfikacja jest utrudniona, możliwość szybkiej reakcji jest utrudniona, również z przyczyn niezależnych od organów Państwa. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji, skutki braku możliwości niezwłocznego ustalenia zgonu osoby zobowiązanej, nie mogą obciążać osoby uprawnionej do alimentów. Efektem takiej interpretacji prawa, jak dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena, będzie bowiem podjęcie wobec skarżącej działań sprzecznych z zasadą pomocniczości, a w konsekwencji niweczących skutki udzielonej pomocy. Za uzasadnione należy uznać stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 48/17 (publ.: cbois), zgodnie z którym: "prawodawca ma pełne prawo określać warunki, których spełnienie jest konieczne do uznania, że konkretne świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane, jednakże nie uprawnia to do ustanawiania warunków, które są niemożliwe do spełnienia przez osobę uzyskującą pomoc finansową ze środków publicznych". Zdaniem Sądu w konsekwencji powyższych ustaleń i rozważań, wywieść trzeba, że skarżąca nie może ponosić konsekwencji wypłaty świadczeń za okres, w którym zobowiązany już nie żył, zwłaszcza gdy będzie to miało wpływ na pogorszenie jej trudnej sytuacji materialnej. Tym samym wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.