VIII SA/Wa 603/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Syg. akt VIII SA/Wa 603/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] maja 2009 roku, nr [...] Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) w związku z art. 47 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych( DZ.U z 2006 roku, nr 139, poz. 993 ze zm. dalej jako ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W. Z. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2009 roku, nr [...] orzekającej o uchyleniu czynności materialno – technicznej zameldowania W. Z. na pobyt stały w R. przy ulicy W. [...] m. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wydając zaskarżoną decyzję poczynił ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku Prezydent Miasta R. orzekł o uchyleniu czynności materialno – technicznej zameldowania W. Z. na pobyt stały w R. przy ulicy W. [...] m [...]. Wydając decyzję organ ustalił, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 roku o wymeldowanie W. Z. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ulicy W. [...] w R. wystąpiła B. H.– współwłaściciel przedmiotowego lokalu. Wnioskodawczyni podnosiła, że W. Z. została zameldowana po śmierci ojca, bez jej zgody, a dane potwierdzone na druku nie są zgodne ze stanem prawnym. Organ ustalił, że W. Z. od [...] lutego 1999 roku do [...] marca 2007 roku była zameldowana na pobyt czasowy pod adresem R. ul. W. [...] m. [...], a w dniu [...] marca 2007 roku została zameldowana w tym lokalu na pobyt stały. Druk zameldowania w rubryce ,,właściciel, najemca lokalu’’ potwierdziła jej matka K. P. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] z [...] kwietnia 2005 roku wynika, że właścicielami przedmiotowego lokalu są B. H. (spadkobierczyni testamentowa) i J. Z. (obdarowany). W świetle poczynionych ustaleń, w ocenie organu w dniu [...] marca 2007 roku K. P. nie posiadała już tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, a więc nie mogła podpisać druku meldunkowego córce, potwierdzając jej pobyt w tym lokalu. Organ wyjaśnił, że W. Z. pisemnie i telefonicznie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu i nie brała w nim udziału, potwierdzając jednocześnie, że obecnym miejscem zamieszkania jest lokal przy ulicy N. [...] m. [...] w R. Od decyzji odwołała się W. Z. wnosząc o jej uchylenie ponieważ została pozbawiona praw strony w tym postępowaniu. Podnosiła, że w dniu [...] kwietnia 2009 roku odebrała zawiadomienie o przesłuchaniu, w dniu [...] kwietnia 2009 roku przesłała do organu wniosek o wyznaczenie innego terminu przesłuchania, gdyż zawiadomienie odebrała po terminie wyznaczonym przez organ. Organ odwoławczy podnosił, że w postępowaniu o uchylenie czynności materialno – technicznej zameldowania organ ustala, czy w dacie jej dokonania osoba, której obowiązek meldunkowy dotyczy spełnia warunki określone w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z cytowaną ustawą dla zameldowania na pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące niezbędne jest faktyczne zamieszkiwanie w lokalu w którym ma nastąpić zameldowanie. W myśl art. 29 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych potwierdzenie faktu pobytu w lokalu dokonuje właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. W niniejszej sprawie potwierdzenia pobytu dokonała matka skarżącej K. P. na podstawie nieaktualnego aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2000 roku. Natomiast właścicielami przedmiotowego lokalu byli wówczas B. H. i J. Z., a zatem tylko oni mogli potwierdzić fakt pobytu W. Z. w przedmiotowym lokalu. Z tego powodu istnieje podstawa do uchylenia czynności materialno – technicznej zameldowania W. Z. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ulicy W. w R., ponieważ czynność materialno – techniczna została dokonana wadliwie. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który stanowi, że jeżeli dane zgłoszone do zameldowania budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania bądź wymeldowania rozstrzyga organ gminy. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy bezsprzecznie wykazał, że W. Z. nie zamieszkuje pod adresem R. ul. W. [...] m. [...], a jej pobyt w przedmiotowym lokalu potwierdziła matka K. P. na podstawie nieaktualnego aktu notarialnego, wprowadzając w błąd organ, a zatem czynność materialno – techniczna dokonana została wadliwie. Organ odnosząc się do naruszenia uprawnień przysługujących skarżącej jako stronie podniósł, że wiedziała ona co najmniej od [...] marca 2009 roku o toczącym się postępowaniu w sprawie, a zatem należy uznać, że świadomie z własnej woli nie brała udziału w toczącym się postępowaniu. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła W. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucała: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 47 ust.2 w związku z art. 10 ust.1 i art. 29 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaistniały przesłanki do uchylenia czynności materialno – technicznej, jaką było zameldowanie skarżącej na pobyt stały, w mieszkaniu przy ulicy W. [...] w R. podczas gdy; - o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ, tylko w przypadku gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości; W ocenie skarżącej powzięcie jakichkolwiek wątpliwości było absolutnie niezasadne, gdyż podane przez skarżącą dane w zgłoszeniu były prawdziwe, a ponadto spełniła ona wymóg z art. 10 ust.1 wskazanej ustawy, polegający na faktycznym zamieszkiwaniu w lokalu mieszkalnym, w którym chce się uzyskać zameldowanie na pobyt stały. Czynność potwierdzenia zameldowania została dokonana prawidłowo, gdyż zgodnie z art. 29 ust.1 dokonać jej może właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Zgłoszenia dokonała matka skarżącej mająca prawo dożywotniego korzystania z lokalu i takie uprawnienie dawało prawo do dokonania takiego zgłoszenia. Nadto podniosła, że współwłaściciel mieszkania J. Z. nie sprzeciwiał się czynności dokonania zameldowania. Według niej definicję tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego można sformułować w następujący sposób- ,,Pisemne bądź ustne oświadczenie woli, jednostronne lub w formie umowy stron, albo orzeczenie lub decyzja właściwego sądu lub organu z którego wynika dla danej osoby możliwość korzystania z lokalu, czy też rozporządzania nim’’. 2) naruszenie przepisów procedury administracyjnej, skutkujący koniecznością wznowienia postępowania – art. 10 w związku z art. 81 i art. 44 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, która to okoliczność spowodowana została nieskutecznym doręczeniem W. Z. wezwania do końcowego zapoznania się z aktami postępowania. Obowiązek zapewnienia jej takiej możliwości spoczywa na organie, który prowadzi postępowanie w sprawie. Powoływała się między innymi na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 maja 2008 roku, syg. akt II SA/Kr 955/2007, gdzie Sąd podnosił, że prawo czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym następuje od chwili wszczęcia i trwa aż do chwili jego zakończenia. Strony w toku całego postępowania mają prawo do wypowiadania się co do treści żądania, zebranych materiałów w sprawie, uczestniczenia we wszystkich czynnościach, zgłaszania wniosków dowodowych oraz do zaskarżania decyzji. A zatem dla ochrony praw strony w postępowaniu administracyjnym ma to istotne znaczenie, gdyż zapewnia stronie wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Naruszenie ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Z tych względów skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu organy naruszyły w istotny sposób przepisy postępowania, które to naruszenie musiało skutkować na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że poza uwagą organu pozostała kwestia treści wniosku złożonego przez B. H. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery cennej organu administracji( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2008 roku, II OSK 771/07). B. H. składając wniosek w dniu [...] stycznia 2009 roku sformułowała żądanie jako wymeldowanie W. Z. z lokalu przy ulicy W. w R. Prowadzone postępowanie dowodowe w przedmiocie wymeldowania winno odpowiedzieć czy osoba zameldowana opuściła miejsce swojego zamieszkania i czy to opuszczenie miało charakter dobrowolny i trwały. W sprawie zaś uchylenia czynności materialno – technicznej zameldowania danej osoby w lokalu należy ustalić czy istniały podstawy do dokonania takiej czynności, a przede wszystkim czy w dacie jej dokonania dana osoba tam zamieszkiwała. Tak więc to wnioskodawca zakreśla przedmiot postępowania. W niniejszej sprawie organ zawiadomił strony postępowania, iż zostało wszczęte postępowanie o wymeldowanie W. Z. W takiej sytuacji niedopuszczalnym było wydanie rozstrzygnięcia przez organ w zakresie uchylenia czynności materialno – technicznej w sytuacji gdy wszczęto postępowanie w zakresie wymeldowania skarżącej z przedmiotowego lokalu. Za trafne należy uznać również zarzuty naruszenia przez organ przepisów art. 10, art. 86 k.p.a. Jak wynika z treści wezwania z dnia [...] marca 2009 roku skierowanego do skarżącej, organ chciał aby skarżąca złożyła wyjaśnienia w sprawie, na okoliczność faktycznego przebywania w lokalu przy ulicy W. Zgodnie z art. 86 k.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Skoro organ wzywa skarżącą do złożenia wyjaśnień, to należy rozumieć, że chce ją przesłuchać w charakterze strony w trybie art. 86 k.p.a. Z treści wyżej powołanego pisma wynika, że organ również chciał skarżącej umożliwić wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz zgłoszonych żądań. Należy zauważyć, iż organ wyznaczył termin przesłuchania skarżącej na dzień [...] marca 2009 roku. Jednocześnie organ odstąpił od przesłuchania skarżącej i zaznajomienia jej z materiałem dowodowym, i wydał decyzję administracyjną, mimo że nie dysponował zwrotnym poświadczeniem odbioru wezwania. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wezwanie odebrała dopiero w dniu [...] kwietnia 2009 roku. W takiej sytuacji nie można uznać, że to skarżąca zrezygnowała z udziału w postępowaniu i nie chciała złożyć wyjaśnień w sprawie. Z tych też względów należy uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien precyzyjnie ustalić treść żądania wniosku skierowanego przez Barbarę H. Jeśli organ ma w tym zakresie wątpliwości, winien zwrócić się do wnioskodawczyni o sprecyzowanie treści żądania. Przedmiot postępowania będzie determinował zakres postępowania dowodowego w sprawie. Również zasada czynnego udziału stron i wysłuchania określona w art. 10 k.p.a. należy do podstawowych reguł postępowania administracyjnego. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadku określonym w § 2 wyżej powołanego artykułu. Sam fakt, że strona wie o toczącym się postępowaniu nie zwalnia organu z przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie.