VIII SA/Wa 604/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego J. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "organ II instancji" lub "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "kpa"), po rozpoznaniu wniosku J. B. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją SKO w R. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2009 r. o uchyleniu decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie ustalenia zobowiązania J. B. z tytułu odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (zwanym dalej: "DPS") i umorzenia postępowania organu I instancji – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Skarżący J. B. decyzją z dnia [...] października 2009 r., wydaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R., został zobowiązany do zapłaty kwoty [...] zł. z tytułu odpłatności za pobyt matki W. B. w DPS za okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2008 r. w oparciu o art. 61 ustęp 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2008, Nr 115, poz. 728). Od tej decyzji odwołał się pełnomocnik skarżącego adwokat G. G. podnosząc, że ze skarżącym nie zawarto umowy, o której mowa w art. 103 ustęp 2 w/cyt. ustawy, która powinna być zawarta przed przyjęciem osoby uprawnionej do DPS. SKO w R., po rozpoznaniu odwołania, w dniu [...] stycznia 2009 r. (w decyzji błędnie wpisano datę, powinno być: [...] stycznia 2010 r.), uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że z J. B. organ pomocy społecznej nie zawarł umowy cywilnoprawnej w przedmiocie zakresu ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS, ani nie wystąpił do sądu powszechnego, w przypadku odmowy podpisania takiej umowy, o zastąpienie oświadczenia woli strony zobowiązanej do jego złożenia orzeczeniem sądu w trybie art. 64 k.c. Organ doszedł do wniosku, że udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną nie uzasadnia wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty wnoszonej za pobyt w DPS. W powyższym zakresie organ powołał się na stanowisko zaprezentowane przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. w sprawie VIII SA/Wa 488/09, dotyczącym ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt matki w DPS za okres od [...] stycznia 2006 r. do [...] grudnia 2007 r. Decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. o umorzeniu postępowania stała się ostateczna. W tym miejscu należy zauważyć, że SKO w R. błędnie w aktach administracyjnych posługuje się datą decyzji umarzającej postępowanie, że została wydana w dniu [...] stycznia 2009 r., zamiast w 2010 r. Jest to oczywista omyłka pisarska, która z urzędu powinna być przez organ sprostowana na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Z analizy akt administracyjnych wynika, że od decyzji z dnia [...] października 2009 r. odwołanie złożył pełnomocnik skarżącego. Odwołanie nadano na poczcie w dacie [...] listopada 2009 r., a więc nie mogło ono być rozpoznane przez SKO w R. w dniu [...] stycznia 2009 r., tylko w 2010 r. W dniu [...] kwietnia 2010 r. MOPS w R. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej R. –Z. w R. z wnioskiem o złożenie sprzeciwu w trybie art. 184 k.p.a. od ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2009 r., powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2010 r., wydaną w sprawie II CZP 77/09 (OSNC 2010/5/66, Biul.SN 2009/10/11), z której wynika, iż niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ustęp 2 punkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W dniu [...] grudnia 2010 r. do SKO w R. wpłynął sprzeciw Prokuratora Rejonowego R. –Z. w R. w trybie art. 184 § 1 i 2 k.p.a. od ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2009 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 105 k.p.a. oraz art. 59 ustęp 1 ustawy o pomocy społecznej, polegającym na błędnym przyjęciu, że udokumentowana odmowa zawarcia przez osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt w DPS umowy cywilnoprawnej dotyczącej ustalenia wysokości tego rodzaju opłat nie uzasadnia wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, a jedynie stanowi podstawę wystąpienia przez organ pomocy społecznej do sądu powszechnego z powództwem opartym o art. 64 k.c. W dniu [...] grudnia 2010 r. SKO, na skutek sprzeciwu prokuratora, wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2009 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. (której data została sprostowana postanowieniem SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r.) SKO w R. stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2009 r., o uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2009 r., ustalającej zobowiązanie skarżącego z tytułu odpłatności za pobyt matki w DPS i umorzeniu postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że umorzenie postępowania z powołaniem się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku, jaki zapadł w innej sprawie, należy ocenić jako rażące naruszenie prawa, tj. art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ nie wykazano, aby zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia zobowiązania J. B. z tytułu odpłatności za pobyt matki w DPS w okresie od [...] stycznia do [...] grudnia 2008 r. Jednocześnie SKO nie stwierdziło naruszenia art. 59 ustęp 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem przepis ten nie stanowił podstawy prawnej decyzji organów I i II instancji, a więc nie mógł zostać naruszony. W związku z powyższą decyzją skarżący J. B. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy przez SKO, w wyniku czego w dniu [...] kwietnia 2011 r. organ ten wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Od tej decyzji skarżący J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] lutego 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił obrazę art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. polegającą na uznaniu, że trafna decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2009 r. o umorzeniu postępowania została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, obrazę art. 40 § 2 k.p.a. przez zaniechanie przesyłania zawiadomień i decyzji oraz wszelkich pism pełnomocnikowi skarżącego, adwokatowi G. G., ustanowionemu w sprawie wydania decyzji z dnia [...] października 2009 r., co do której niejako "wznowiono postępowanie", unieważniając słuszną decyzję oraz obrazę art. 7-10 k.p.a., polegającą na nieinformowaniu strony o konsekwencjach decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący podniósł, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest nową sprawą, lecz kontynuacją tej, w której uczestniczył pełnomocnik. Ponadto skarżący podniósł, że niejasna, a przez to sprzeczna z art. 7-10 k.p.a., jest wykonalność decyzji z dnia [...] października 2009 r. w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie i powołało się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, że decyzję doręczył skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi, ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł sam skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mówi art. 145 § 1 punkt 1 litera "b" p.p.s.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udział u stron w postępowaniu, wyrażona w art. 10 k.p.a. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać również przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa, powinien on być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu (art. 40 § 2 k.p.a.). Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest wadliwe w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Pełnomocnictwo sformułowane ogólnie (do prowadzenia spraw mocodawcy czy konkretnej sprawy administracyjnej) obejmuje również takie czynności procesowe, jak: wniosek o wznowienie postępowania, o stwierdzenie nieważności decyzji, o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Organy, mając jakąkolwiek wątpliwość co do wykładni pełnomocnictwa, powinny ewentualnie zwrócić się do mocodawcy o jego wyjaśnienie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r., II SA/Kr 221/08, LEX nr 510200, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 kwietnia 2009 r., I SA/Wa 152/09, LEX nr 555519, z dnia 6 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 389/08, LEX nr 508402 i z dnia 30 września 2010 r., II SA/Wa 782/10, LEX nr 755430). Z treści pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego adwokatowi G. G. w dniu [...] listopada 2009 r. wynika, że zostało ono udzielone pełnomocnikowi do prowadzenia sprawy administracyjnej pod sygnaturą: [...] dotyczącej decyzji MOPS w R. z dnia [...] października 2009 r., a więc nie wynika z niego jakiekolwiek ograniczenie do poszczególnych etapów postępowania . Niewątpliwie w oparciu o powyższe pełnomocnictwo skarżący J. B. winien być reprezentowany przez adwokata G. G. w postępowaniu wszczętym z urzędu przez SKO w R. w dniu [...] grudnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. (powinno być 2010 r.), wydanej na skutek odwołania od decyzji z dnia [...] października 2009 r. Tymczasem zawiadomienie o wszczęciu tegoż postępowania organ doręczył osobiście J. B., tak samo uczynił z decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. i zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. W świetle cytowanych orzeczeń sądów administracyjnych powyższe naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. i art. 32 k.p.a. stanowi złamanie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.), a to z kolei stanowi podstawę weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia w drodze wznowienia postępowania (art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a.). Na etapie zaś kontroli sądowoadministracyjnej takie naruszenie procedury administracyjnej obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Organy administracji publicznej, rozpatrując sprawę ponownie, winny zapewnić czynny udział skarżącemu jako stronie postępowania w sprawie wszczętej z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. (powinno być 2010 r.), stosownie do wskazanych wyżej wytycznych. Z uwagi na powyższe nie jest możliwe ustosunkowanie się Sądu do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola w tym względzie może nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "b" p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.