VIII SA/Wa 606/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia protestu wyborczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego A. C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga A. C. (dalej skarżący) na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 czerwca 2025 r. w sprawie rozstrzygnięcia protestu wyborczego dotyczącego wyborów sołtysa wsi P. – G. oraz unieważnienia wyborów sołtysa wsi P. – G.. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałą z dnia 27 czerwca 2025 r. Nr [...] Rada Miejska w [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1, art. 18a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) stwierdziła nieważność wyborów sołtysa wsi P. – G. przeprowadzonych w dniu 10 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Rada Miejska podała, że do Rady wpłynął protest wyborczy mieszkańców wsi P. – G. (złożony 13 czerwca 2024 r.), dotyczący nieprawidłowości, do których doszło podczas wyborów na sołtysa wsi P. -G. w dniu 10 czerwca 2024 r. Wnoszący protest zarzucili nieważność wyboru sołtysa sołectwa P. – G. i wnieśli o stwierdzenie nieważności tego wyboru i zarządzenie ponownych wyborów. Rada Miejska odniosła się do ram prawnych wydanej uchwały powołując się na art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz Statutu jednostki pomocniczej, wyjaśniając, iż w statucie sołectwa nie uregulowano trybu wnoszenia i rozpatrywania protestów, ani też trybu unieważniania wyborów organów sołectwa. Wskazano także, że sprawa została skierowana do Komisji Rewizyjnej jako właściwej do kontroli jednostek pomocniczych Gminy. Komisja na posiedzeniu w dniu 14 czerwca 2024 r. dokonała analizy dokumentów związanych z wyborami sołtysa, listy obecności na zebraniu wiejskim sołectwa P. – G. oraz weryfikacji osób uprawnionych do głosowania. Komisja ustaliła, że na liście obecności wpisało się 35 osób, w głosowaniu na sołtysa wzięło udział 35 osób. W przedmiotowym głosowaniu nie dokonano żadnej weryfikacji uprawnienia osób biorących udział w głosowaniu. Komisja Wyborcza nie dysponowała lista osób uprawnionych do głosowania, dopuściła do udziału w nim osoby nie będące stałymi mieszkańcami sołectwa, co podważa poprawność przeprowadzenia procedury wyborczej. W tej sytuacji stwierdzono, że Komisja Rewizyjna uznała protest wyborczy za zasadny, wskazując, iż zachodzą podstawy do unieważnienia wyborów sołtysa wsi P. – G., a Rada Miejska przychyliła się do stanowiska Komisji Rewizyjnej. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. C., zaskarżając ją w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i 32 Konstytucji RP poprzez bezkrytyczne przyjęcie, iż doszło do nieprawidłowości podczas wyborów na sołtysa wsi P. -G. w dniu 10 czerwca 2024 r., które miały wpływ na wybór, w sytuacji, że gdyby Rada rozpatrzyła cały dostępny materiał dowodowy w sposób rzetelny to uznałaby, że wybory zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, tym bardziej, że w tym samym czasie, miejscu i przy udziale tych samych osób odbyły się wybory do Rady Sołeckiej, których Rada nie kwestionowała. Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął postawione zarzuty, akcentując i powołując poszczególne przepisy Statutu wsi P. – G.. Podniósł również, że w trakcie wyborów była dokonana weryfikacja mieszkańców biorących udział w głosowaniu. Mieszkańcy, którzy wpisali się na listę potwierdzili publicznie, że w wyborach samorządowych głosowali z okręgu w którym są miejscowości P. i G. lub złożyli wniosek o dopisanie do listy wyborców, ponieważ mieszkają tutaj na stałe, co potwierdzili pracownicy urzędu MiG. Zebranie prowadziła burmistrz MiG, która została wybrana na przewodzącą zebrania w głosowaniu jawnym przez obecnych na zebraniu. Ponadto zauważył należy, że uchwała w żaden sposób nie wykazuje, aby doszło do poważnych uchybień, które miały istotny wpływ na wynik wyborów wyłącznie w zakresie wyboru sołtysa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] (organ) wniosła o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko, że w przedmiotowym głosowaniu nie dokonano żadnej weryfikacji uprawnienia osób biorących udział w głosowaniu. Wskazano, iż Komisja Wyborcza nie dysponowała listą osób uprawnionych do głosowania, dopuściła do udziału w nim osoby nie będące stałymi mieszkańcami sołectwa, co podważa poprawność przeprowadzenia procedury wyborczej. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Miejska wskazała, że Rada nie zajmowała się badaniem wyborów do Rady Sołeckiej, ponieważ nie były one przedmiotem protestu wyborczego. Zaznaczyła, że w przedmiotowej sprawie burmistrz nie skorzystała z w/w uprawnienia do ustalenia kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim, pomimo że planowała przewodniczenie temu zebraniu. Wprowadziła natomiast nie znajdujący oparcia w żadnym przepisie tryb "wizji w terenie", który nie może służyć obecnie potwierdzeniu stanowiska zajmowanego przez skarżącego. Jednocześnie w ocenie Organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia równego traktowania przez władze publiczne, a zarzut skarżącego w tym zakresie jest bezzasadny. Zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP oznacza prawo każdego do równego traktowania przez władze publiczne oraz zakaz dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W odpowiedzi na wezwanie Sądu nadesłano Protokół Nr [...] z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w [...] z dnia 14 czerwca 2024 r. (k: 72-73 akt sądowych). Z pkt 9 Protokołu wynika, że na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej przekazano wnioski o - interpretacje prawną przepisów obowiązujących w stosunku do protestu wyborczego mieszkańców sołectwa P. – G., w związku z przeprowadzonymi wyborami na sołtysa, który został złożony na sekretariat Urzędu Miasta i Gminy w dniu 13 czerwca 2024 r. Do Protokołu została dołączona Opinia prawna dotycząca możliwości prawnych realizacji uprawnień kontrolnych w zakresie złożonego protestu wyborczego w wyborach sołtysa wsi P. – G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z 27 czerwca 2025 r. w sprawie stwierdzenia nieważności wyborów Sołtysa wsi P. – G.. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest sporne w sprawie, a także nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sprawy wyborów do organów jednostek podziału pomocniczego gminy mieszczą się w obszarze wykonywania zadań publicznych, o jakich mowa w art. 5 ustawy o samorządzie gminnym i wskazanym art. 3 § 2 pkt 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Nie jest także kwestionowane przez organ, który prawidłowo też wcześniej dopuścił zarówno możliwość złożenia protestu wyborczego, jak i dokonał jego rozpatrzenia w ramach przysługujących Radzie Miejskiej kompetencji z art. 18 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) i w konsekwencji dopuszcza także możliwość skontrolowania prawidłowości podjętej uchwały przez Sąd Administracyjny. Ponieważ u.s.g. nie zawiera żadnych przepisów dotyczących trybu zaskarżenia wyborów na sołtysa, odsyłając do statutów sołectw, gdzie akurat w tym konkretnym przypadku, to jest w ramach Statutu Sołectwa P. – G., nie przewidziano trybu wniesienia protestu wyborczego, należy wskazać, że Rada jest organem właściwym do rozpatrzenia protestu wyborczego odnoszącego się do wyborów sołtysa na mocy przepisów ogólnych, tj. art. 18a ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem - rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, a taką jednostką jest m.in. sołectwo, o którym mowa w art. 36 u.s.g. W myśl postanowień tego przepisu - 1. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. 2. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. 3. Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy, to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Warunkiem zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jest stanowienie aktu w granicach delegacji ustawowej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu. W sprawie nie budzi również wątpliwości istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący jest mieszkańcem sołectwa P. – G., zaś w wyborach, których nieważność została stwierdzona zaskarżoną uchwałą, został wybrany na stanowisko sołtysa. Zaskarżona uchwała dotyczy zatem bezpośrednio interesu prawnego skarżącego. Z tych przyczyn należało przyjąć, że wojewódzki sąd administracyjny jest właściwy do dokonania kontroli zaskarżonej uchwały, zaś skarżący jest uprawniony do jej zaskarżenia. Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z kolei zgodnie z § 28 Statutu Sołectwa P. – G., dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady sołeckiej wymagana jest co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. Natomiast jak stanowi § 29 Statutu czynne i bierne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa według zasad ustalonych dla wyboru Rady Miejskiej. Zatem kluczowe jest to że, warunkiem ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej jest, aby w wyborach brały udział wyłącznie osoby uprawnione do głosowania, które są stałymi mieszkańcami sołectwa. Przepisy ustawy u.s.g. nie przewidują konieczności zameldowania na stałe na terenie sołectwa w celu korzystania z praw wyborczych, uznając za wystarczające stałe zamieszkiwanie na obszarze sołectwa. Pojęcia "bycia stałym mieszkańcem sołectwa" w rozumieniu art. 36 ust. 2 u.s.g. nie utożsamia się więc z zameldowaniem w określonej miejscowości. Z powyższego wynika zatem po pierwsze, że z jednej strony, brak zameldowania nie pozbawia automatycznie osoby stale zamieszkującej sołectwo statusu osoby, która może uczestniczyć w zebraniu wiejskim. Z drugiej strony, dane z ewidencji ludności mogą być pomocne w ustalaniu charakteru pobytu osoby na terenie sołectwa, ale nie przesądzają one jednak o tych uprawnieniach. Nie można bowiem wykluczyć, że dane o zameldowaniu, które ma przecież charakter ewidencyjny, nie odzwierciedlają już od dłuższego czasu i nie pokrywają się z miejscem, gdzie osoba rzeczywiście przebywa i realizuje swoje potrzeby życiowe. Możliwa jest więc też sytuacja przeciwna, to jest gdy posiada się w dalszym ciągu zameldowanie w danej miejscowości, lecz faktycznie się w niej nie zamieszkuje w rozumieniu posiadania tam swojego centrum życiowego. Zgodzić należy się więc ze stanowiskiem, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Przez zamiar stałego pobytu należy rozumieć koncentrowanie wszystkich swoich spraw w danym miejscu, gdzie złożone w tym zakresie oświadczenie woli co do posiadanego miejsca zamieszkania powinno znajdować zauważalne i obiektywnie sprawdzalne odzwierciedlenie w okolicznościach faktycznych, wskazujących na rzeczywisty zamiar zamieszkiwania w określonym miejscu. W konsekwencji, aby uznać, że w wyborach sołtysa oraz członków rady sołeckiej brały udział osoby nieuprawnione, co skutkuje nieważnością takich wyborów, konieczne jest w ustalenie przez radę gminy w sposób niebudzący wątpliwości, że konkretna osoba, która wzięła udział w głosowaniu, nie zamieszkuje na obszarze sołectwa, tj. nie przebywa tam z zamiarem stałego pobytu i nie koncentruje tam swojej aktywności życiowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 835/24, rada gminy nie może unieważnić wyborów w jednostce pomocniczej bez udowodnienia, że zostały złamane przepisy prawa powszechnie obowiązującego określającego przesłanki ważności wyborów, bowiem to prowadziłoby do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), a także do naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w tej części, w jakim wybór sołtysa powierza mieszkańcom gminy. Należy zatem stwierdzić, że zasadniczą rolą postępowania w przedmiocie protestu wyborczego jest weryfikacja prawidłowości przeprowadzenia wyborów pod kątem podniesionych w proteście uchybień (nieprawidłowości) mogących mieć wpływ na wynik tych wyborów, czego w niniejszej sprawie Rada Miejska nie uczyniła (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2024 r., IV SA/Wr 405/24, CBOSA). W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia gwarancji rzetelnego przedstawienia przez organ racji, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Zaskarżona uchwała, jako akt władczy organu gminy, powinna spełniać wymogi prawidłowego rozstrzygnięcia i uzasadnienia wskazującego przebieg dokonanej przez organ oceny faktów i dowodów je potwierdzających, które w świetle przesłanek materialnoprawnych stanowią powód i sposób rozstrzygnięcia sprawy w sposób pozytywny lub negatywny. Konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad, działanie organu administracji publicznej, które wprawdzie mieści się w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu w drodze analogia legis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała powinna zawierać stosowne rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Stanowisko to potwierdzają poglądy judykatury (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 843/19). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, jakie okoliczności organ wziął pod uwagę, na podstawie jakich dowodów ustalił stan faktyczny sprawy i wreszcie jaka była zasadnicza przyczyna wydanego rozstrzygnięcia. Sąd zauważa, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że sprawa została skierowana do Komisji Rewizyjnej, która na posiedzeniu w dniu 14 czerwca 2024 r. dokonała analizy dokumentów związanych z wyborami sołtysa, listy obecności na zebraniu wiejskim sołectwa P. – G. oraz weryfikacji osób uprawnionych do głosowania. Dalej z powyższego uzasadnienia wynika jeszcze, że Komisja Wyborcza dopuściła do udziału w nim osoby nie będące stałymi mieszkańcami sołectwa, co podważa poprawność przeprowadzenia procedury wyborczej. Te okoliczności skutkowały do uznania protestu wyborczego i w konsekwencji stwierdzeniem nieważności wyborów sołtysa wsi P. – G.. Po pierwsze zasygnalizować należy, że z powołanego protokołu Komisji Rewizyjnej, która na posiedzeniu w dniu 14 czerwca 2024 r., miała dokonać analizy dokumentów, nie wynika aby taka analiza została faktycznie przeprowadzona. Z pkt 9 protokołu wynika, że na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej przekazano wnioski : - o interpretacje prawną przepisów obowiązujących w stosunku do protestu wyborczego mieszkańców sołectwa P. – G.. Po drugie z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika w żadnym razie, która z 35 osób wpisanych na liście obecności mieszkańców sołectwa na zebraniu wiejskim w sprawie wyborów sołtysa i rady sołeckiej z 10 czerwca 2024 r. (d: k- 21 akt adm.) – była nieuprawniona do głosowania. Powyższa lista obecności zawiera adresy i podpisy osób. W uzasadnieniu Uchwały Rada Miejska nie wskazała żadnego nazwiska osoby, która w jej ocenie była nieuprawniona do głosowania. Po trzecie z przeprowadzonego zebrania wiejskiego mieszkańców sołectwa P. – G. w dniu 10 czerwca 2024 r. w sprawie wyboru Sołtysa (d: k-17 akt adm.) sporządzono protokół, z którego nie wynika aby ktokolwiek z obecnych zgłaszał wnioski, iż w zebraniu biorą udział osoby, które nie są uprawnione do głosowania. Wreszcie w skład Komisji Skrutacyjnej na zebraniu wiejskim w sprawie wyboru sołtysa wchodziła K. M. (d: k- 16 akt adm.), która podpisała również protest wyborczy (d: k-22 akt adm.). Ww. K. M. w protokole z czynności Komisji Skrutacyjnej potwierdziła, że spośród 39 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania w zebraniu udział wzięło 35 mieszkańców, co stanowi 89,74 %. Podpisując protokół nie miała wątpliwości, że w zebraniu brało udział 35 mieszkańców sołectwa. Wszystkie te okoliczności wskazują na wady uzasadnienia zaskarżonej uchwały i skutkują tym, że nie poddaje się ona kontroli sądowej, bowiem sąd, oceniając jej legalność, musi opierać się przed wszystkim na jej treści, a w szczególności na uzasadnieniu, które powinno wyjaśniać w sposób precyzyjny motywy, którymi kierował się organ, wydając zaskarżony akt. Organowi oceniającemu protest wyborczy umknęło to, aby przeanalizować z urzędu czy wszystkie osoby które wpisały się na liście mieszkańców rzeczywiście oświadczyły, że zamieszkują w sołectwie, nie zwrócono uwagi ze podczas wyborów nikt nie kwestionował udziału osób nieuprawnionych, że brak jest uwag w protokołach dotyczących wyborów. Jednocześnie organ rozpatrujący protest nie wezwał osób, które go podpisały do wyjaśnienia, które osoby brały udział w zebraniu wiejskim, a które nie zamieszkują w sołectwie. Nie ustalono czy nie jest to gołosłowne stwierdzenie i podważenie wyboru Sołtysa. Nie zweryfikowano w szczególności oświadczenia K. M., która podpisał protest, a jednocześnie była członkiem Komisji Skrutacyjnej. Podkreślenia wymaga, że wskazane powyżej okoliczności powinny zostać uwzględnione i wyjaśnione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że Rada Miejska w [...], podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyła prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w. zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 300 zł.