VIII SA/Wa 616/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej J. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "organ", "Minister") działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku J. K. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w całości umorzył postępowanie pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...] lutego 1950 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego W. z dnia [...] września 1949r. znak [...] uznające, że nieruchomość ziemska pn. M. – O. młynarska O., o pow. [...] ha położona w gm. B. powiatu g., stanowiąca własność P. W. podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w części o powierzchni [...] ha obejmującej obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz część działki nr [...] wystąpiła J. K., będąca jedną ze spadkobierców po S. i A. małż. W. Wnioskodawczyni zasadność wystąpienia wywiodła z interpretacji art. 2 ust. 2 dekretu z 1944 r. uznając, że skoro zgodnie z powołanym przepisem za nieważne zostały uznane wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich dokonane po dniu 1 września 1939 r., to wszelkie działy nieruchomości dokonane przed tą datą winny być ważne. Jednocześnie podniosła, że objęta wnioskiem część nieruchomości została przez P. W. będącego właścicielem nieruchomości pn. M. – O. młynarska O. nieformalnie podarowana synowi – S. W., który wraz z małżonką A. użytkował wskazaną część jak posiadacz samoistny do 1950 r. Nadto podniosła, że w uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości podarowanej nieformalnie S. W. przeszkodził wybuch II wojny światowej. W miesiącach poprzedzających wybuch wojny zostały bowiem przez A. i S. małż. W. rozpoczęte czynności mające na celu uzyskanie prawnego tytułu własności tejże nieruchomości, był przygotowany projekt wydzielenia owej nieruchomości sporządzony przez biegłego mierniczego E. B. w 1937 r. Po zakończeniu wojny zaczęły natomiast obowiązywać przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z 1944 r., co uniemożliwiło podjęcie dalszych czynności zmierzających do uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Wnioskodawczyni wskazała również, iż czynione przez S. W. starania zmierzające do odzyskania nieruchomości zakończyły się pośrednim rezultatem, bowiem w dniu [...] grudnia 1957 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. powzięło uchwałę przyznającą S. W. w zamian za zabraną nieruchomość w O. grunt zamienny o powierzchni około [...] ha w Ł. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lutego 1950 r. Uzasadniając wskazał, że materialnoprawną podstawę przejęcia nieruchomości ziemskiej pn. M.-O. młynarska O. o pow. [...] ha położonej w gm. B. powiatu g będącą własnością P. W., stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.; dalej: "dekret z 1944 r."). Na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu z 1944 r. Minister zauważył, iż kontrolowane w niniejszym postępowaniu orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lutego 1950 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego W. z dnia [...] września 1949 r. zostały wydane w trybie § 5 powołanego rozporządzenia. Jednocześnie Minister wskazał, iż zarówno wnioskodawczynię, jak i pozostałych spadkobierców S. W. uznano za strony niniejszego postępowania, bowiem kontrolowana decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lutego 1950 r. została wydana w wyniku wniesionego m.in. przez S. W. odwołania. Organ stwierdził zatem, iż, skoro wymieniony był stroną postępowania zwykłego, to jego następców prawnych należy obecnie uznać za posiadających legitymację do wystąpienia z wnioskiem o zbadanie wydanego orzeczenia w trybie stwierdzenia jego nieważności. Nadto podniósł, iż legitymację ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2004 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S. W. i A. W. Dokonując merytorycznego rozpoznania sprawy Minister podniósł m.in., iż istotnym jest stan prawny i faktyczny nieruchomości ziemskiej, przejętej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu 1944 r., na dzień 1 września 1939 r. Zauważył, że nie można stwierdzić aby nieruchomość pn. M.-O. młynarska O. na dzień 1 września 1939 r. była prawnie skutecznie podzielona pomiędzy P. W. i S. W. tworząc odrębną własność każdego z nich. Podniósł, iż dokonany podział nieruchomości był podziałem wyłącznie faktycznym i nieformalnym, a podział prawny, w związku z wybuchem wojny, nie został dokonany. Tym samym, nieruchomość stanowiła własność P. W. Dlatego też Minister odmówił stwierdzenia nieważności wydanych orzeczeń, gdyż nie naruszają one, tym bardziej w sposób rażący, przepisów stanowiących podstawę ich wydania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] marca 2010 r. wystąpiła skarżąca wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lutego 1950 r. oraz Urzędu Wojewódzkiego W. z dnia [...] września 1949 r. Ewentualnie wniosła o ich zmianę w trybie art. 154 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej oraz naruszenie przepisów: 1) art. 2 ust. 2 dekretu z 1944 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podział fizyczny jakim jest nieformalna umowa darowizny nie ma wpływu na przejęcie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e, ponieważ w ocenie organu podział fizyczny ma znaczenie o tyle, jeżeli wcześniej został dokonany podział prawny danej nieruchomości, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 2 ust 2 dekretu z 1944 r. w skutek zastosowania w omawianym przepisie spójnika "lub" pomiędzy wyrazami "prawne (...) fizyczne" prowadzi do wniosku, że prawodawca nadał równorzędne znaczenie obu tym formom wydzielenia danej nieruchomości tj. w żaden sposób nie uzależniając jednej formy wydzielenia od drugiej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nieformalna umowa darowizny ma wpływ na przejęcie danej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r.; 2) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przedstawiona wyżej błędna wykładnia przepisu prawa materialnego stanowi o rażącym naruszeniu prawa zarówno na gruncie sprawy niniejszej jak i przedmiotowych decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lutego 1950 r. oraz Urzędu Wojewódzkiego W. z dnia [...] września 1949 r.; 3) art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na: – nie zbadaniu wszelkich okoliczności sprawy wyrażającym się m.in., nieuwzględnieniem, związku funkcjonalnego pomiędzy przedmiotową nieruchomością a całością przejętej nieruchomości ziemskiej oraz pominięciem i nie ustosunkowaniem się organu do wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2005 r., w którym wnosiła o ewentualną zmianę przedmiotowych decyzji; – nieuwzględnieniu słusznego interesu stron, wyrażającego się m.in. tym, że brak stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji prowadzi do utrzymania w porządku prawnym orzeczeń administracyjnych sprzecznych z elementarnymi zasadami państwa prawnego i w konsekwencji skutecznie uniemożliwia próby odzyskania utraconego mienia. Rozpoznając sprawę ponownie, Minister wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] marca 2010 r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie przytoczył treść art. 28 k.p.a. Nie zgodził się z twierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, jakoby wnioskodawczyni, jak i pozostałym spadkobiercom S. W. przysługiwał przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lutego 1950 r. z uwagi na to, iż została ona wydana w wyniku wniesionego m.in. przez S. W. odwołania. W ocenie Ministra błędnie uznano w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, iż skoro S. W. był stroną postępowania zwykłego, to jego następców prawnych należy uznać za posiadających legitymację do wystąpienia z wnioskiem o zbadanie wydanego orzeczenia w trybie stwierdzenia jego nieważności. Organ wskazał, iż w zaskarżonej decyzji w sposób niewłaściwy dokonano rozstrzygnięcia zagadnienia posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Zdaniem Ministra ocenie powinno podlegać nie tylko to, czy skarżąca jest następczynią prawną po P. W., będącym stroną postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 1950 r., ale czy interesu prawnego lub obowiązku skarżącej mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Konkludując Minister stwierdził, że okoliczności wskazane przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności nie stanowią interesu prawnego, który uprawniałby do uznania jej (jak również pozostałych spadkobierców S. W.) za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lutego 1950 r. Zauważył, iż poprzednik prawny skarżącej – S. W. – nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości ziemskiej będącej przedmiotem postępowania, zatem jego wynik nie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Dlatego też Minister uznał, iż wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] lipca 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] maja 2013 r., opisaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lutego 1950 roku nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż bezspornym jest fakt użytkowania przez S. W. (syna P. W.) wraz z małżonką A. wskazanej we wniosku części nieruchomości. Wybuch wojny przeszkodził w uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości. Dodała, iż skoro zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy za nieważne zostały uznane wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości dokonane po dniu 1 września 1939 roku, to wszelkie działy nieruchomości dokonane przed tą datą (tak jak w niniejszej sprawie) powinny być ważne. Tym samym spadkobiercy po S. W. posiadają interes prawny do starania się o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zostało ono wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a., które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy jednocześnie podnieść, iż kontroli została poddana decyzja o uchyleniu decyzji organu z dnia [...] marca 2010 roku i umorzeniu postępowania prowadzonego przez ten organ w całości z uwagi na brak przymiotu strony u skarżącej. Tym samym kontrola sądowa ogranicza się do oceny zgodności z prawem wywodów organu co do braku posiadania przez skarżącą przymiotu strony. Z tego względu kontrola ta nie może odnosić się do decyzji z dnia [...] marca 2010 roku, albowiem ocena merytoryczna tej decyzji winna być wpierw przeprowadzona przez organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie wobec umorzenia postępowania z powodu braku przymiotu strony nie zawiera oceny merytorycznej decyzji z dnia [...]marca 2010 roku i nie odnosi się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać jednocześnie należy, iż Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w przypadku uwzględnienia skargi uchyla decyzję (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nie ma natomiast kompetencji do zmiany rozstrzygnięcia organu i orzekania o żądaniach będących przedmiotem sprawy. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. przywoływanym także przez organ w zaskarżonej decyzji, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lutego 1950 roku Nr [...] wszczęte na wniosek J. K. jest nowym postępowaniem i wymaga ustalenia kręgu stron w tym postępowaniu. Zależnie od okoliczności, interes prawny do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym mogą posiadać podmioty, które nie brały udziału w postępowaniu zwykłym, a które mogą wykazać istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie można bowiem wykluczyć, iż w postępowaniu nieważnościowym krąg ten będzie szerszy niż w postępowaniu zwykłym. Z tych względów obowiązek badania posiadania interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może prowadzić do ograniczenia kręgu stron w stosunku do postępowania zwykłego. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, iż podmioty, które brały udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym posiadają interes prawny w domaganiu się kontroli wydanego rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym. Z kwestionowanego przez skarżącą orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] lutego 1950 roku wynika, iż organ orzeczenie to wydał po rozpoznaniu odwołania P. W. i S. W. i do tych odwołań odnosił się merytorycznie, nie kwestionując interesu prawnego odwołujących się w toczącym się wówczas postępowaniu. Tym samym interesu prawnego do wszczęcia i brania udziału w postępowaniu nieważnościowym nie można odmówić następcom prawnym S. W. Stanowisko Sądu w tej mierze znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 27 marca 2012 roku wydanym w sprawie II OSK 50/11 wskazał, iż: "Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji." (LEX nr 1219156). W tych okolicznościach, wobec tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy odnosząc się do jego zarzutów. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Kwota [...] zł stanowi uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.