VIII SA/Wa 617/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. S.-B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 dalej jako k.p.a.) po rozpoznaniu odwołania M. S.-B. od decyzji z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], wydanej przez p.o. Zastępcy Dyrektora ds. Komunikacji Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...], w sprawie odmowy wydania zezwolenia kwartalnego na przejazd przez zamknięty dla ruchu odcinek ulicy Z.: stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Podstawą wydania postanowienia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna: Pismem (wnioskiem) z 17 marca 2016 r. M. S.-B. (dalej wnioskodawczyni lub skarżąca) zwróciła się do Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] o wydanie jej długoterminowego zezwolenia na przejazd przez ul. Z. na odcinku do ul. [...] w celu dojazdu do nieruchomości znajdującej się przy ul. Z., celem parkowania samochodu na podwórku przynależnym do nieruchomości. Do wniosku dołączyła oświadczenie administratora tej nieruchomości wyrażające zgodę na parkowanie – postój samochodu ze wskazaniem marki samochodu i nr rejestracyjnego. Uzasadniając wniosek podała, że rodzaj i charakter pracy aplikanta adwokackiego związany jest z punktualnością i częstym przemieszczaniem się pomiędzy budynkami radomskich Sądów. Pismem (decyzją) z [...] marca 2016 r. Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w [...] poinformował wnioskującą, że nie znajduje podstaw do wydania zezwolenia na przejazd przez zamknięty dla ruchu odcinek ul. Z. na II kwartał 2016 r. Ww. pismo podpisane zostało przez p.o. Z-ca Dyrektora ds. Komunikacji. Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od powyższego pisma (nazwane odwołaniem od decyzji), zarzucając: 1. naruszenie Regulaminu wydawania zezwoleń na wjazd w zamknięte dla ruchu odcinki ulic miasta [...]; 2. niezachowanie formy decyzji administracyjnej, na podstawie której odmówiono zezwolenia. Wniosła o zmianę decyzji poprzez wydanie jej przedmiotowego zezwolenia. Uzasadniając swoje stanowisko podała, że prawne przesłanki wydawania zezwoleń zawarte są w Regulaminie wydawania zezwoleń na wjazd w zamknięte dla ruchu odcinki ulic miasta [...]: Z., T., W. i F.. Z treści pkt. 6) Regulaminu wynikają przesłanki wydania zezwolenia i zdaniem odwołującej organ błędnie oparł się na stwierdzeniu braku takich przesłanek. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium lub organ odwoławczy) powołanym na wstępie postanowieniem orzekło o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Po przedstawieniu stanu sprawy Kolegium za zasadne uznało stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa odwołania, spowodowana brakiem przedmiotu zaskarżenia. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na wydane na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 2001 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 marca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie określenia zasad wydawania zezwoleń na wjazd w zamknięte dla ruchu odcinki ulic miasta [...]: Z., T., W. i F. i załącznik nr 1 do tego Zarządzenia, stanowiącego Regulamin wydawania zezwoleń na wjazd w zamknięte dla ruchu odcinki wymienionych wyżej ulic, który nie określa, że w sprawie odmowy wydania zezwolenia na wjazd w zamknięte dla ruchu odcinki ulic wydaje się decyzje administracyjne. Dalej Kolegium podało, że stosownie do pkt 2 ww. Regulaminu, zezwolenie na wjazd w zamknięte dla ruchu odcinki ulic, między innymi ulicy Z., wydaje w imieniu Prezydenta Miasta [...] – Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w [...] według wzoru określonego w załączniku nr 2. W dalszych punktach regulaminu określony został tryb składania i rozpatrywania wniosków o wydanie zezwolenia. W świetle powyższego Kolegium uznało, iż zaskarżone pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji z [...] marca 2016 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż żaden z przepisów prawa materialnego nie stanowi, że w sprawach dotyczących przyznania bądź odmowy wydania zezwolenia na wjazd w zamknięte dla ruchu odcinki ulic wydaje się decyzje administracyjne. Natomiast jak wywodzi organ odwoławczy decyzja wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji nie przewidują przepisy prawa, podlega stwierdzeniu nieważności, jako decyzja wydana bez podstawy prawnej. W podsumowaniu wywodów, Kolegium stwierdziło, iż w powołanym Regulaminie poza informacją, że zezwolenie wydaje się na odpowiednim druku, nie wskazano formy udzielenia odmowy wydania zezwolenia, jak również organu, do którego wnioskodawca mógłby zaskarżyć otrzymaną informację, ani też trybu, w którym informacja mogłaby być zaskarżona. Tym samym od przedmiotowego pisma nie przysługuje stronie prawo wniesienia środka zaskarżenia w postaci odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżąca wniosła o jego uchylenie przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia ewentualnie o zmianę polegająca na wydaniu przedmiotowego zezwolenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa w postaci § 7 ust. 3 statutu Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] nadanego Uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. Rady Miejskiej w [...] polegające na przyjęciu, iż oświadczenia Dyrektora MZDiK w zakresie wydawania (lub odmowy) zezwoleń na przejazd zamkniętymi odcinkami ulic nie stanowią decyzji administracyjnej; 2. naruszenie prawa w postaci art. 15, 104 -110, 127 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że są inne niż decyzja i postanowienie formy prawne rozstrzygania spraw obywateli, od których nie przysługuje odwołanie; 3. naruszenie przepisów Regulaminu udzielania zezwoleń na wjazd w zamknięte odcinki ulic, przez błędną jego wykładnię polegającą na odmówieniu zgody mimo spełniania warunków określonych w regulaminie. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podkreśliła, że w przypadku posiadania zgody administratora posesji na korzystanie z miejsca postojowego, zezwolenie w przedmiocie przejazdu zamkniętym odcinkiem dla ruchu powinno być wydane. Zaznaczyła, że Regulamin nie jest źródłem prawa do stwierdzenia czy jest to decyzja administracyjna czy nie. Podstawowym źródłem prawa regulującym tę kwestie są przepisy k.p.a. o charakterze powszechnie obowiązującym. Końcowo wywiodła, że odebrano jej prawo do przejazdu przez zamknięty odcinek ulicy Żeromskiego pomimo spełniania warunków do wydania przedmiotowego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podane. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ukształtowane na tle art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 29 k.p.a. Tymczasem domniemanie formy decyzji administracyjnej można zastosować tylko wówczas, gdy określony akt nie spełnia wszystkich warunków formalnych decyzji administracyjnej, jednakże dotyczy (rozstrzyga) sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni popiera pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 1982 r., SA/Wr 363/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 82, w którym przyjęto, że "organy administracji (...) załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych" (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego w sposób niepozostawiający wątpliwości, że rozstrzygnięcie ma charakter decyzji, to jest jednostronnego ustalenia praw lub obowiązków skonkretyzowanego podmiotu w indywidualnej sprawie". Między pojęciem decyzji, a pojęciem sprawy administracyjnej istnieje bowiem nierozerwalny związek, gdyż to właśnie decyzja ma sprawę rozstrzygać, co do istoty. Terminy "pozwolenie", "zgoda" "zakaz" itp. nie są synonimami decyzji, lecz sygnalizują treść względnie sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego punkt ciężkości musi spoczywać na ustaleniu, czy zasygnalizowana w ten sposób sprawa odpowiada pojęciu sprawy administracyjnej czy też nie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg nie tylko na decyzje lub postanowienia, lecz również na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy pkt 6 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (vide: postanowienie NSA z 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96). Wracając do przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że Prezydent m. [...], zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) jest organem zarządzającym ruchem na drogach publicznych położonych na terenie miasta, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 1777 poz. 1729) m. in. do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu oraz przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. Jako organ zarządzający ruchem ma więc kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie m. R.. Zarządzenia Prezydenta m. [...] w zakresie organizacji ruchu są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej.(vide: Jan P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2006, str. 33). Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie określenia zasad wydawania zezwoleń na wjazd w zamknięte dla ruchu odcinki ulic miasta: Z., T., W. i F., Prezydent zatwierdził Regulamin wydawania zezwoleń na wjazd w zamknięte dla ruchu odcinki ulic oraz zatwierdził wzór zezwolenia na wjazd w zamknięte dla ruchu odcinki ulic. Ponadto wykonanie zarządzenia powierzył Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...]. W Regulaminie stanowiącym załącznik do Zarządzenia Nr [...] określono kiedy wydaje się zezwolenie, co powinno być zawarte w zezwoleniu, okresy na które wydaje się zezwolenie, w tym zezwolenia kwartalne dla przedsiębiorców i osób fizycznych, poza tym kwestie związane z przedłużaniem zezwolenia i pobieraniem opłaty skarbowej. Regulamin zawiera również okoliczności odmowy ponownego udzielenia zezwolenia jak i kiedy zezwolenie traci ważność. W ocenie Sądu odmowa wydania zezwolenia przez organ jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., który może być poddany kontroli sądu administracyjnego. W tej sytuacji odwołanie nie było właściwym środkiem zaskarżenia. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. I OPS 14/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie uszczegółowienia warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od decyzji z 22 marca 2016 r., w sytuacji w której nie był organem właściwym do rozstrzygania sprawy administracyjnej. Skarżąca nie została pouczona przez organ - Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w [...], któremu Prezydent m. [...] powierzył wykonanie zarządzenia o trybie i terminie zaskarżenia rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia i w ocenie Sądu powyższa okoliczność nie powinna wywierać dla skarżącej negatywnych skutków procesowych. Pozostawienie takiej sprawy "constans" pozbawiałoby stronę skarżącą możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy. Zatem ze względu na treść podjętego rozstrzygnięcia przez Kolegium wypada dodać, że administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, które jest od samego początku bezprzedmiotowe, lub stało się takie na skutek zdarzeń mających miejsce w czasie jego trwania, nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnym, powinno zakończyć się aktem procesowym - decyzją o umorzeniu. W razie wątpliwości, co do zakresu wniosku, w tym przypadku złożonego odwołania przez M. S.-B. należy zwrócić się do strony celem jego uszczegółowienia. W takiej bowiem sytuacji organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony skarżącej i wezwać ją w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do jednoznacznego sprecyzowania co jest intencją jej wniosku (czego konkretnie żąda od organu), zakreślając stosowny termin i pouczając o ewentualnych skutkach uchylenia się od wykonania wezwania. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie powyższej kwestii jest konieczne, ponieważ skarżąca nie została w żadnym razie pouczona przez organ o terminie i trybie zaskarżenia rozstrzygnięcia, a jak wynika ze złożonego odwołania do Kolegium wywołało to dla niej negatywne skutki. Po ewentualnym wyjaśnieniu sprawy i zajęciu stanowiska przez skarżącą, iż jej zamiarem było ponowne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia na przejazd, bądź wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Kolegium umarzając postępowanie przekaże odwołanie wraz z obecnie zajętym stanowiskiem co do intencji złożonego odwołania do organu I instancji. Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.