VIII SA/Wa 625/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Anita Sałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 145 a oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej kpa, wznowił, na wniosek B.S. z dnia 23 października 2006 r., postępowanie zakończone decyzją ostateczną Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] uchylającą w całości decyzję Starosty R. z dnia [...] i orzekającą o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał m.in., że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r. sygn. akt K 19/02 orzekł, że art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz o ułatwianiu zatrudnienia absolwentów szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Stwierdził, iż w związku z tym, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydana została decyzja ostateczna, istnieją przesłanki do wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...]nr [...], Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia wskazanej wyżej decyzji ostatecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania B.S. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W trybie odwoławczym rozstrzygnięcie Wojewody zostało uchylone przez decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...]., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ wyjaśnił, że osoby ubiegające się zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003r., Nr 6, poz. 65), w brzmieniu nadanym po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt SK 15/05, o przyznanie zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, powinny być osobami bezrobotnymi zarejestrowanymi w urzędzie pracy w okresie spełnienia warunków, a nie w dniu składania wniosków o wznowienie postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6, art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. nr 99, poz. 1001 ze zm.), art. 25 ust. 1, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252), w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i innych (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), art. 3 ustawy z 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003r., Nr 6, poz. 65) i art. 37j, art. 371 ustawy z 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r., Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, orzekł o uchyleniu ostatecznej decyzji własnej z [...], nr [...] uchylającej w całości decyzję Starosty R. z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego i decyzji Starosty R. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zasiłku przedemerytalnego oraz o przyznaniu dla B.S. zasiłku przedemerytalnego od dnia 26 września 2006r., w wysokości 120 % podstawowego zasiłku dla bezrobotnych, tj. w kwocie wynoszącej na dzień 31 lipca 2004r. 605,10 zł. W uzasadnieniu organ przypomniał stan faktyczny sprawy z którego wynika, że skarżący został zarejestrowany w PUP w R. w dniu 14 marca 2002r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 22 marca 2002r. W dniu 30 stycznia 2003r. złożył wniosek w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W dniu [...] decyzją Starosty R., nr [...] orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania B.S. zasiłku przedemerytalnego. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie istnieją podstawy prawne do prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65), prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001r. przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002r. spełnili warunki do ich nabycia. Tym samym dla osób zarejestrowanych w PUP po dniu 12 stycznia 2002r. ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania zasiłków przedemerytalnych. Od tego rozstrzygnięcia strona złożyła odwołanie wnosząc w nim o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...], nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty R. z dnia [...] i orzekł o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta R. prawidłowo uznał brak podstaw do przyznania prawa do zasiłku, jednak uchybił formie załatwienia sprawy przez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy należało wydać decyzję o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego w związku z likwidacją zasiłków przedemerytalnych (skreślenie art. 37j ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu). W uzasadnieniu decyzji Wojewody Mazowiecki podał, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. sygn. akt K 19/02 orzeczono o niezgodności artykułu 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793) w części, w jakiej zawiera zwrot " zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i" wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy, jest z uwagi na brak należytej vacatio legis niezgodny z art. 2 Konstytucji. W wykonaniu wyroku ustawodawca wprowadził do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przepisy art. 150a i 150d, umożliwiające organom zatrudnienia podejmowanie działań w oparciu o przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zakresie zmiany prawa do zasiłku i świadczenia przedemerytalnego, jak i jego wysokości. W wyniku kolejnej nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 20 grudnia 2002 r. wprowadzono art. 3 ust. 1 stanowiący, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001r. przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do jego nabycia. Zgodnie z ust. 2 art. 3 ww. ustawy nowelizującej bezrobotni, o których mowa w ust. 1, nabywają prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na swój wniosek od następnego dnia po dniu złożenia wniosku, nie wcześniej jednak niż od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 6 lutego 2003r.). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 września 2006r., sygn. akt SK 15/05 orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty w części, w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002r.". Zgodnie z art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - w brzmieniu obowiązującym do końca 2001r., zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiadał okres uprawniający do zasiłku wynoszący 35 lat dla mężczyzn lub 30 lat, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy organ stwierdził, że B.S. legitymuje się co najmniej 15 letnim okresem zatrudnienia w warunkach szczególnych. Na dzień 30 kwietnia 2001r. (dzień rozwiązania ostatniego stosunku pracy przed zarejestrowaniem w PUP, posiadał okres uprawniający do zasiłku wynoszący 34 lata i 150 dni. W dniu 14 marca 2002r. dokonał zaś rejestracji w urzędzie pracy i uznany został za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Wobec powyższego spełnił przesłanki uprawniające do przyznania zasiłku przedemerytalnego. Ponadto B.S. na dzień złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, tj. na dzień 30 stycznia 2003r., nadal posiadał status osoby bezrobotnej. Tym samym spełnił niezbędny warunek do przyznania zasiłku przedemerytalnego. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 145a k.p.a. do uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody Mazowieckiego z [.....], nr [...] i wydania nowej decyzji rozstrzygającej w sprawie. W wyniku wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego zmieniona została treść art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty, a po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego okazało się, że wypełnione zostały warunki uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej Wojewody. Stwierdzono ponadto, że B.S. spełnia warunki do przyznania zasiłku przedemerytalnego. Tym samym konieczne stało się uchylenie również decyzji Starosty R. z dnia [...] i rozstrzygnięcie istoty sprawy. Odnosząc się do wysokości przyznanego świadczenia stwierdzono, że wynosić ono będzie 120 % podstawowego zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie bowiem z art. 37 j ust. 2 i 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 160 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych dla osoby zamieszkałej w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w powiatach (gminach) uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Faktem jest, że skarżący zamieszkuje w powiecie uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, a ostatni stosunek pracy został rozwiązany z winy pracodawcy. Niemniej jednak w czasie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny nie pozostawał w zatrudnieniu, a tym samym nie spełnił warunku z art. 37j ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001r. Zgodnie z powołanym przepisem wysokość zasiłku nie może przekroczyć 90% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B.S. W odwołaniu wnosił o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego obciążona jest błędem proceduralnym, który nie ma jednak wpływu na meritum sprawy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz – w razie stwierdzenia wadliwości ostatecznej decyzji – doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa). W przypadku wskazanym w art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ uchyla dotychczasową ostateczną decyzję i wydaje nową decyzje rozstrzygającą o istocie sprawy. W związku z tym, iż Wojewoda Mazowiecki w wyniku wznowienia postępowania uchylił oprócz decyzji ostatecznej, jeszcze inną decyzję wydaną w toku postępowania, należało uchylić w całości nową decyzję. Ponadto organ wskazał, iż Wojewoda Mazowiecki prawidło ocenił kwestię dotyczącą wysokości przyznanego zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem organu, w związku z pobieraniem przez skarżącego renty w okresie od 1 marca 2001r. do 28 lutego 2002r. nie istnieje możliwość przyznania tego zasiłku w wysokości 160 %, gdyż strona w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku nie uzyskiwała wynagrodzenia, od którego odprowadzana była składka na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Dlatego nie istnieje możliwość nabycia przez skarżącego zasiłku przedemerytalnego w innej wysokości niż 120 %. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną wyżej decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej B.S. ponownie wniósł o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem skarżącego w okresie 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie zasiłku były odprowadzane składki na Fundusz Pracy i ubezpieczenie społeczne. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Analizując sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Jej uwzględnienie następuje jednakże z innych powodów, niż podał skarżący. Przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego – dalej k.p.a., wskazany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem skargi stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, określoną artykułem 138 § 2 wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym przepisu. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda takie postępowanie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe. Organ w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 i także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Powołany artykuł 136 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy organ stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów z udowodnione Właściwy sens przepisu 138 § 2 można określić zatem jedynie w odniesieniu do art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i w związku z tym za niedopuszczalną należy uznać wykładnię rozszerzającą art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 22.9.1981r., II S.A. 400/81, ONSA 1981 Nr 2 poz. 88). Organ odwoławczy Minister Pracy i Polityki Społecznej - mając wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.). Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. W przypadku, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.07.2001r. w sprawie II SA/Gd 814/99, lex 76088). Ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 kpa i żadne inne wady decyzji I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.03.2006r. w sprawie II OSK 633/05, lex 198333) Zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] nr [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie wykazał, aby rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego postępowania wyjaśniającego. Organ nie odniósł się również do przyczyn dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2, ani też nie wskazał przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., co winno znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999r. w sprawie III RN 7/99 OSNP 2000 9 338). Organ odwoławczy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie naruszeniem przez Wojewodę Mazowieckiego art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na tym, że w wyniku wznowienia postępowania organ I instancji uchylił oprócz decyzji ostatecznej, jeszcze inną decyzję wydaną w toku postępowania. Nie jest to jednak przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % zasiłku dla bezrobotnych ponownie stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny może kontrolować zaskarżoną decyzję tylko pod kątem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność w tym przypadku decyzji zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Sąd nie jest władny przyznawać, bądź nie lub zmieniać wysokość przyznanego zasiłku przedemerytalnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.