VIII SA/Wa 637/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w P. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 30 czerwca Prokurator Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w P. z siedzibą w S. wniósł skargę na uchwałę Nr XVI/92/19 Rady Gminy w O. z [...] grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na terenie gminy O.. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust 1 i art. 13 pkt.2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2019 r poz. 1461 - określanej dalej jako u.o.a.n) art. 2 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 509 ze zm.) poprzez wadliwe określenie w § 4 ust. 3 uchwały dwóch terminów określających wejście w życie przedmiotowej uchwały. Wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonej uchwały nr XVI/92/19 Rady Gminy w O.. W uzasadnieniu podniósł, iż Rada Gminy w O. [...] grudnia 2019 roku podjęła uchwałę nr XVI/92/19 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na terenie gminy O.. W uchwale tej określono , iż uchwałą wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M.z mocą obowiązującą od 01 stycznia 2020 roku. Wskazany akt prawa miejscowego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z 2019 roku poz.15149 , wszedł w życie w dniu 28 grudnia 2019 roku i nie wcześniej jednak niż z dniem 1 stycznia 2020 i obowiązuje do chwili obecnej. Podstawą prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały był art. 18 ust. 2 pkt. 15 art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 6k ust. 1 pkt. 1-3, ust. 4a w związku z art. 6j ust.1 ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie skarżącego analiza treści uchwały prowadzi do konstatacji, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bowiem dotknięta jest wadą w zakresie promulgacji aktu prawa miejscowego. Skarżący wskazał, że zgodnie z § 4 przedmiotowej uchwały uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa M., nie wcześniej niż z dniem 1 stycznia 2020 roku . Tym samym § 4 uchwały zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 13 grudnia 2019 roku , a zatem data wejścia w życie uchwały określona została na dzień 28 grudnia 2019 roku. Druga norma wskazuje na uzyskanie mocy przez uchwałę nie wcześniej niż z dniem 1 stycznia 2020 roku. Wskazał, że w związku z powyższym przepis §4 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność, która nie została przez Radę wyjaśniona. Zaznaczył, że w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez uchwałę są zderzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które " weszły w życie " lub " uzyskał moc". Uchwała nie może wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustaw w życie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał m. in., że błędne jest stanowisko skarżącego przyjmujące, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą w zakresie jej promulgacji, która skutkować winna stwierdzeniem jej nieważności w całości. Podniósł, że § 4 uchwały zawiera błąd pisarski oraz iż należy dać prymat normie prawnej zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, a nieprawidłowe wskazania w uchwale co do trybu jej wejścia w życie nie przesądzają o nieważności tego aktu normatywnego w całości. Skarżący na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. poparł przedmiotową skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy Usg. Zgodnie z art. 94 ust. 1 Usg, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W myśl art. 91 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy w O. z [...] grudnia 2019 r. nr XVI/92/2019. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP koniecznym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, a zarazem warunkiem stosowania i przestrzegania uregulowań zawartych w akcie normatywnym jest ich ogłoszenie. Celem wprowadzenia tej regulacji była realizacja zasady, iż w demokratycznym państwie prawnym prawo jest jawne, a więc dostępne każdemu zainteresowanemu, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie ono należycie ogłoszone. Zasady i tryb ogłoszenia aktów normatywnych, zgodnie z art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, określa ustawa. W interesującym nas zakresie, w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych została wyrażona pewna ogólna zasada, w myśl której akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dniu od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z wyjątkiem przepisów porządkowych – ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminach krótszych niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2). Ustalając termin wejścia aktu w życie ustawodawca nie tylko określił minimalny okres, jaki powinien upłynąć od momentu ogłoszenia aktu normatywnego do momentu jego wejścia w życie (dwa tygodnie), ale także wprowadził de facto nakaz rozdzielenia dnia wejścia w życie od dnia ogłoszenia aktu normatywnego, co jest przejawem realizacji konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, zauważyć należy, że § 4 uchwały istotnie narusza prawo. Zgodnie z jego treścią, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M., z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r. Należy zatem stwierdzić, że § 4 zaskarżonej uchwały zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 13 grudnia 2019 r., zatem data wejścia w życie uchwały określona została na dzień 28 grudnia 2019 r. Druga norma wskazuje na uzyskanie przez uchwałę mocy nie wcześniej niż z dniem 1 stycznia 2020 r. Skoro kontrolowany przepis wskazuje dwie różne daty, to podzielić należy stanowisko skarżącego, że przepis ten zawiera wewnętrzną sprzeczność, która nie została przez Radę Gminy w O. wyjaśniona. Uchwała nie zawiera przepisów, których początek obowiązywania nastąpiłby w różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. akt I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r. K 14/95, Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne także w odniesieniu do uchwały. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.