VIII SA/Wa 64/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] listopada 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: [...]WINGiK, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz.1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., zwanej dalej: P.g.k.), po rozpatrzeniu odwołania W. Ś. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawca), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Starosty P. (dalej: Starosta, organ I instancji) o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu R. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2018 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącej o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów obrębu R., jednostka ewidencyjna B., na podstawie mapy sporządzonej do celów prawnych w sprawie [...] Sądu Rejonowego w P. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] (data wpisania operatu technicznego do ewidencji materiałów zasobu – [...] maja 2018 r.) oraz opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji w tej sprawie. Po analizie dokumentów dołączonych do wniosku Starosta decyzją nr [...] z [...] września 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 24 ust. 2c w związku z art 7d pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie ewidencji), odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu R., jednostka ewidencyjna B., na podstawie mapy sporządzonej do celów prawnych na potrzeby postępowania sądowego w sprawie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] (data wpisania operatu technicznego do ewidencji materiałów zasobu – [...] maja 2018 r.) oraz opinii biegłego sądowego w tej sprawie. W uzasadnieniu Starosta podniósł, że zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Natomiast dołączone do wniosku dokumenty nie spełniają tego warunku. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h w związku z art. 24 ust. 2a pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 P.g.k. w związku z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i art. 8 k.p.a. oraz podnosząc, że w niniejszej sprawie strona nie zmierza do zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami czy też uprawnień właścicielskich do gruntu, a jedynie do ujednolicenia nomenklatury w zakresie nazewnictwa konkretnych działek, na podstawie stosownych dokumentów. Aktualizacja w tym zakresie powinna być dokonana w drodze czynności materialno-technicznej. Opisaną na wstępie decyzją Nr [...] z [...] listopada 2018 r. [...]WINGiK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości położonych w obrębie R., gmina B., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...] i [...]. Właścicielem działki nr [...] jest skarżąca, a działki nr [...] R. W. T.. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zarówno mapa do celów prawnych jak i opinia biegłego sądowego z zakresu geodezji, sporządzone zostały przez geodetę uprawnionego J. Z. na zlecenie Sądu Rejonowego w P. w sprawie z wniosku skarżącej z udziałem R. W. T. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, oznaczonej sygnaturą akt [...]. Dokumenty te zawarte są w operacie nr [...], zaewidencjonowanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym [...] maja 2018 r. Sporządzona mapa do celów prawnych obejmuje podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] oraz zmianę numeracji działki nr [...] na działkę nr [...], określając, że przy wydawaniu aktów własności ziemi nastąpił błędny zapis numeracji nieruchomości /działek/. Sytuacja ta została szczegółowo opisana w opinii biegłego sądowego, z której wynika, że w ewidencji gruntów i budynków zaistniał błąd poprzez brak ujawnienia w ewidencji gruntów wydanego aktu własności ziemi na działkę nr [...]. Doprowadziło to do wydania w późniejszym terminie aktu własności ziemi na całą działkę nr [...]. Organ odwoławczy zauważył, że przepisy § 36 i § 12 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów wskazują, że ewidencja gruntów i budynków nie może zajmować stanowiska ani rozstrzygać w odniesieniu do stanów prawnych nieruchomości, które zostały ustalane w odrębnym postępowaniu (wydane akty własności ziemi: nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. dla działek nr [...] i nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] maja 1977 r. dla działki nr [...]). Aktualny stan ujawniony w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z zapisami w księgach wieczystych założonych na podstawie ww. dokumentów. Poza tym obecnie w Sądzie Rejonowym w P. trwa postępowanie odnośnie do nabycia prawa własności przez zasiedzenie w zakresie obszarów, dla których zostały sporządzone dokumenty załączone przez pełnomocnika skarżącej do wniosku (mapa do celów prawnych, obejmująca m.in. podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]oraz opinia biegłego sądowego). Zdaniem [...]WINGiK organy administracji publicznej nie są władne do oceny prawidłowości postępowania sądowego oraz dowodów, które są lub będą podstawą wydania rozstrzygnięcia. Dopiero po stwierdzeniu jego prawomocności będzie mogła nastąpić zmiana danych ewidencyjnych wynikających z postanowienia czy wyroku sądowego. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sprawy o własność, ustalenie granic czy powierzchni działek, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów możliwe jest dokonanie zmian wpisów istniejących w ewidencji. Od decyzji [...]WINGiK skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, że skarżąca wnosi o dokonanie zmian w zakresie prawa własności działek, w sytuacji gdy wnosi ona jedynie o zmianę numeracji działki, należącej do niej zgodnie z mapą sporządzoną przez biegłego geodetę; 2) art. 107 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w decyzji przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą rozstrzygnięciu wydanemu przez organ I Instancji oraz przepisów prawa materialnego, tj.: 3) art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h w związku z art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż odmówił on zatwierdzenia nowego stanu nieruchomości, wynikającego z załączonej do wniosku mapy, z uwagi na okoliczność, że czynność ta przekraczać miała kompetencje Starosty, w sytuacji gdy z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy; 4) art. 26 ust 2 P.g.k. w związku z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków należy do zadań Starosty, który jest zobowiązany do dokonywania zmian również na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykaz zmian danych ewidencyjnych. W związku z powyższymi uchybieniami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7d pkt 1 P.g.k. oraz § 44 pkt 2 ww. rozporządzenia, do zadań starosty należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, w szczególności utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ewidencja gruntów i budynków, stosownie do art. 20 ust. 1 i 2 powołanej powyżej ustawy, obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały złożone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, a także ich właściciela oraz innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości. Stosownie do art. 24 ust. 2a P.g.k., podstawą aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków są: przepisy prawa, dokumenty, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 ustawy, materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W razie wykrycia błędnych informacji ich aktualizacja następuje z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2b ww. ustawy aktualizacja danych ewidencyjnych może być dokonana w drodze czynności materialno - technicznej jedynie na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku, zgłoszeń rozbiórki budynku, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, a także na podstawie h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. W pozostałych przypadkach, stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 2 P.g.k., aktualizacja jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie na skutek złożonych wraz z przedmiotowym wnioskiem dokumentów Starosta winien dokonać aktualizacji danych w operacie ewidencyjnym w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie art. 24 ust. 2b lit. h P.g.k. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw prawnych do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Złożona przez pełnomocnika skarżącej dokumentacja geodezyjna (mapa do celów prawnych) oraz opinia biegłego geodety zostały sporządzone na zlecenie Sądu Rejonowego w P. jako dowody w sprawie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie z wniosku skarżącej z udziałem R. W. T.. Mapa do celów prawnych sporządzona przez geodetę J. Z. obejmuje podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz zmianę numeracji działki nr [...] na działkę nr [...]. Jak wynika z treści zapisów omawianej mapy, zmianie uległa nie tylko numeracja działek, ale i ich powierzchnia. I tak: działka nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...]o powierzchni [...]ha, stanowiąca własność R. W. T., w granicach ustalonych przez geodetę ma powierzchnię [...]ha (działka nr [...] o powierzchni [...]ha i działka nr [...] o powierzchni [...]ha), natomiast działka nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...] o powierzchni [...]ha stanowiąca własność skarżącej, według pomiarów biegłego ma powierzchnię [...]ha. Mapa ta zawiera również wykaz synchronizacyjny dotyczący działki nr [...], która według ustaleń zawartych w opinii biegłego została podzielona w 1973 r. w wyniku pomiaru do uwłaszczeń na działki o numerach: [...] o pow. [...] ha i [...]o pow. [...]ha. W dniu [...] maja 1973 r. został wydany akt własności ziemi nr [...] na działkę nr [...] o pow. [...] ha (na poprzedników prawnych R. W. T.), na którą urządzono księgę wieczystą nr [...]. Natomiast w dniu [...] maja 1977 r. został wydany akt własności ziemi nr [...]na działkę nr [...] o pow. [...]ha (na poprzedników prawnych skarżącej), zamiast na działkę [...]o pow. [...]ha. Przyczyną wydania aktu własności ziemi na całą działkę nr [...] o pow. [...]ha było nieujawnienie w operacie gruntów zmiany wynikającej z wydanego aktu własności ziemi na działkę nr [...]o pow. [...]ha. Jak wynika z powyższego, dokumentacja przedstawiona przez skarżącą (mapa z projektem podziału, opinia biegłego geodety) nie dotyczy nieruchomości znajdującej się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy, jak stanowi art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k. Dotyczy zmian nie tylko numeracji, ale i powierzchni działki skarżącej oraz działki R. W. T., na użytek postępowania sądowego dotyczącego nabycia prawa własności przez zasiedzenie w zakresie obszarów, dla których te dokumenty zostały sporządzone. Postępowanie sądowe przed sądem powszechnym trwa nadal, a ewidencja gruntów nie może zajmować stanowiska ani rozstrzygać w odniesieniu do stanów prawnych nieruchomości, które zostały ustalone w odrębnym postępowaniu (w tym wypadku w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem aktów własności ziemi). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji). W postępowaniu o aktualizację operatu ewidencyjnego Starosta nie załatwia jednak sporu o prawo własności, o granice czy powierzchnie działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 października 2015r., sygn. akt II SA/Rz 565/15, publ. Lex nr 1936277). Wprawdzie w pojęciu aktualizacji mieści się również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji), ale tylko takich, które mają charakter oczywistych – w świetle złożonych dokumentów – pomyłek (por. wyrok NSA z 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2995/15, publ. Lex nr 2395921, wyrok WSA w Rzeszowie z 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 158/14, publ. Lex nr 1490690, wyrok WSA w Olsztynie z 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 489/2018, publ. Lex nr 2567140). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter wyłącznie rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (por. wyroki NSA z 30 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/10 i z 26 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2901/14, oba publ. cbosa). Niezasadne są więc zarzuty skargi naruszenia przepisu art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h w związku z art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k., ponieważ jakkolwiek nie przekracza kompetencji Starosty dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym na podstawie wniosku złożonego przez właściciela nieruchomości, to jednak wniosek ten musi być oczywisty, jednoznaczny i spełniać przesłanki z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k. (wnioskowana zmiana dotyczyć powinna nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy). W tym wypadku dokumentacja dołączona do wniosku, na podstawie której miała być dokonana wnioskowana zmiana, nie dotyczyła wyłącznie nieruchomości skarżącej, tj. działki nr [...]. Niezależnie od braku podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku, to należy dodatkowo zauważyć, że jest on również nieprecyzyjny. Skarżąca złożyła wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów dotyczących nieruchomości [...], przedłożyła opinię biegłego geodety wraz z mapą do celów prawnych, które to dokumenty zostały stworzone na użytek postępowania o nabycie własności, będącego w toku, dotyczące nieruchomości nie tylko nr [...], ale i nr [...], w skardze wskazała, że wnosi o aktualizację danych dotyczących działki nr [...] przez zmianę jej numeru na [...], a z przedłożonej dokumentacji jasno wynika, że zmiana nie dotyczy jedynie numeracji działki nr [...], ale i jej powierzchni (działka nr [...]ma inną powierzchnię, aniżeli działka nr [...]). Niezrozumiały jest natomiast zarzut skargi naruszenia art. 26 ust. 2 P.g.k. (przepis kompetencyjny upoważniający do wydania rozporządzenia) w związku z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, który to przepis został uchylony przez § 1 pkt 10 lit. a rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. zmieniającego ww. rozporządzenie z dniem 11 stycznia 2016 r. (Dz.U. z 2015 r poz. 2109). Niesłuszny jest także zarzut skarżącej, że naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. W aktach postępowania zgromadzono niezbędne informacje mające znaczenie w postępowaniu dotyczącym aktualizacji danych ewidencyjnych, a decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne wskazujące podstawy i powody odmowy aktualizacji danych. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy odniósł się do istoty sprawy, a zarzut zawarty w punkcie 2 odwołania jest tożsamy z zarzutem skargi w odniesieniu do naruszenia nieistniejącego w dacie orzekania przepisu § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Brak odniesienia się organu do tego zarzutu w zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. Po dokonanej sądowej kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Sąd uznał, że organy orzekające nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdzono również uchybień skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanych decyzji. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), oddalił skargę jako bezzasadną. W przypadku oddalenia skargi brak jest podstaw prawnych do orzekania o zwrocie kosztów sądowych w przedmiotowej sprawie.