II SA/Rz 565/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 565/15 UZASADNIENIE Podaniem z dnia 10 września 2014 r. G.K. jako spadkobierca A.K. zwrócił się do Starosty [...] o zmianę danych ewidencyjnych polegających na ujawnieniu podziału działki nr 797 położonej w miejscowości R. oraz utworzenie odrębnej jednostki rejestrowej dla działki nr 797/2. Do wniosku dołączył opracowanie geodezyjne, z którego wynikało, że działka nr 797 obejmuje dawne parcele gruntowe nr 208, 209/1 oraz parcele budowlane 342/1 i 342/2. Zgodnie zaś z mapą uzupełniającą działka nr 797 uległa podziałowi na działki nr 797/1 i 797/2. Działka nr 797/1 odpowiadająca dawnym parcelom nr 208, 209/1 i 342/2 powinna stanowić własność A.K., natomiast działka nr 797/2, odpowiadająca dawnej parceli nr 342/1 stanowić ma współwłasność A.K., B.M. i J.K. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Starosta [...] odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegających na ujawnieniu podziału działki nr 797 na działki nr 797/1 i 797/2 oraz założenia nowej jednostki rejestrowej dla działki nr 797/2. W uzasadnieniu podał, że stan prawny objętych wnioskiem nieruchomości nie jest jednoznaczny, a rozstrzygnięcie tej kwestii nie leży w kompetencji organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, wobec czego organ zobligowany był do wydania decyzji odmownej. W zbiorze dokumentów [...] założonym 18.08.1957 r. wpisana jest parcela nr 342/1, a jako właściciel w 1/6 części figuruje A.K., syn J. i K. W zbiorze dokumentów [...] założonym w dniu 17.09.1954 r. wpisane są m.in. parcele nr 342, 208 i 209/1, a jako właściciel w 5/8 figuruje A.K. Z ugody sądowej zawartej w dniu 19 maja 1956 r. wynika, że parcele nr 342, 208 i 209/ 1 są przedmiotem działu spadku po K. i J.K. Niemniej dokumentacja archiwalna, na której oparto opracowanie nie zawiera danych liczbowych ani szkiców umożliwiających w sposób jednoznaczny dokonanie wyodrębnienia różnych stanów prawnych, a w archiwum Sądu Rejonowego [...] brak akt sprawy do wskazanej ugody sądowej, wobec czego nie ma możliwości sprawdzenia, w jaki sposób ustalono granice objęte działem spadku. To z kolei zgodnie z treścią § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) wyklucza wykazanie podziału działki nr 797 na działki nr 797/1 i 797/2. W odwołaniu od tej decyzji G. K. podniósł, że odmowa wprowadzenia wnioskowanych zmian w ewidencji gruntów, wynikających z istniejącego już stanu prawnego, jest naruszeniem zasad prowadzenia ewidencji oraz przepisów o księgach wieczystych i hipotece, i w konsekwencji pozbawia go możliwości dalszego regulowania zakresu własności oraz założenia nowych ksiąg wieczystych. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] (dalej: "WINGiK) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego Starosta zasadnie orzekł o odmowie dokonania zmian mających na celu uregulowanie własności działki nr 797, które to nie należą do właściwości organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Dołączona do wniosku dokumentacja geodezyjna nie może rozstrzygać o własności nieruchomości i nie może być samodzielną podstawą do wprowadzenia żądanych zmian. Ponadto wydzielana działka nr 797/2, mająca odpowiadać danej parceli nr 342/1 ma inną konfigurację i powierzchnię od dawnej parceli nr 342/1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję G.K. wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organy niezasadnie orzekły o odmowie wprowadzenia wnioskowanych zmian, nie wykazując tym samym aktywności zmierzającej do sprostowania błędnych danych ewidencyjnych. Ustalenie zaś przez organ, że działka nr 797 obejmuje obszary gruntu niejednorodne pod względem prawnym winno stanowić podstawę do wprowadzenia z urzędu lub na wniosek stosownych zmian w ewidencji, aktualizujących jej stan w sposób zgodny z aktualnym stanem prawnym. W szczególności zaś organ zobowiązany był ocenić, czy dokumentacja przedłożona przez skarżącego i opracowana na jego zlecenie, wobec braku dokumentów archiwalnych, jest wystarczająca jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Wbrew twierdzeniom organu dokumentacja ta nie rozstrzyga o własności nieruchomości, lecz przywraca istniejący już stan prawny, który jest stanem wyjściowym do dalszego regulowania własności. Ewentualne rozbieżności powierzchni są zaś wtórne względem kwestii prawidłowości przebiegu granic ewidencyjnych, a różnica powierzchni działki nr 797 po pomiarze w odniesieniu do powierzchni dawnych parcel nie ma dla sprawy znaczenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a –c P.p.s.a.). W sytuacji zaś występowania przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził ww. wad i naruszeń, co skutkowało oddaleniem skargi. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania ewidencja gruntów i budynków to zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520, ze zm. - "Pgik") - jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W odniesieniu do gruntów, ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Wskazuje ona także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 Pgik). Podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji jest wynikająca z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 542) – zwanego dalej rozporządzeniem – zasada utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 § 1) z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 46 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie skarżący żądał zmiany danych w ewidencji gruntów w zakresie ujawnienia podziału działki nr 797 o pow. 0,15 ha na działki nr 797/1 o pow. 0,1283 ha i działki nr 797/2 o pow. 0,0302 ha. Działka nr 797 wpisana jest w rejestrze gruntów pod jednostką rejestrową [...], a skarżący wpisany jest jako władający nią na zasadach samoistnego posiadania. W tym stanie faktycznym skarżący zlecił wykonanie geodezyjnego podziału działki 797 i wpisanie jako właściciela nowopowstałej działki 797/1 –siebie, tj. G. K. oraz utworzenie odrębnej jednostki rejestrowej dla działki nr 797/2, pozostającej we współwłasności - m. in. G.K. Z wykazu synchronizacyjnego sporządzonego przez geodetę na zlecenie skarżącego wynika, że działka nr 797 obejmuje dawne parcele gruntowe nr 208, 209/1 oraz parcele budowlane 342/1 i 342. Odmawiając wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji organ I instancji odwołał się do istniejącej dokumentacji – opisanych wcześniej zbiorów dokumentów [...] z 1957 r. , gdzie wpisana jest parcela nr 342/1, a jako właściciel w 1/6 części figuruje A.K., syn J. i K. i [...] z 1954 r. z wpisanymi parcelami nr 342, 208 i 209/1, gdzie jako właściciel w 5/8 figuruje A.K. Organ powołał się również na ugodę sadową dotyczącą działu spadku po K. i J. K. i obejmującą m. in. parcele nr 342, 208 i 209/ 1, zawartą w dniu 19.05.1956 r., z której wynika, że A.K. otrzymuje na wyłączną własność parcele nr 208 i 209/1, oraz parcelę budowlaną 342/2 wraz ze stojącą na niej stodołą, natomiast parcelę nr 342/1 wraz z budynkiem mieszkalnym na współwłasność w 3/6 częściach. Starosta [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazuje na brak w archiwum akt sprawy do wskazanej ugody sądowej, co uniemożliwia sprawdzenie, w jaki sposób ustalono granice objęte działem spadku. Ponadto wydzielana działka nr 797/2 o pow. 0,0302 ha nie odpowiada parceli budowlanej nr 342/1 o pow. 0,0116 ha objętej planem sytuacyjnym dołączonym do ugody sądowej. Należy zwrócić uwagę, że żądanie skarżącego dotyczy nie tylko wpisania w ewidencji gruntów geodezyjnego podziału działki, ale także zmian dotyczących stanu własności, które nie znajdują odzwierciedlenia w stosownych dokumentach. Słusznie podają organy obu instancji, że ich zadaniem jest tylko rejestrowanie aktualnego stanu prawnego wynikającego ze stosownych dokumentów urzędowych, zaś wpisy w ewidencji gruntów i budynków nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdzają zaistniały stan prawny. W toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w prawomocnych orzeczeniach sądowych, aktach notarialnych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, aktach normatywnych, opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencjach publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 listopada 2013 r., II SA/Rz 937/13, Lex nr 1401757). W orzecznictwie szczególnie eksponowany jest pogląd, że rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jak to, komu przysługuje prawo własności i jaki jest jego zasięg. W wyroku z dnia 12 listopada 2014 r., III SA/Kr 633/14, Lex Nr 1550407, WSA w Krakowie wskazał, iż "błędnym jest oczekiwanie, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o granice czy powierzchnie ich działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione nie do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów". W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów w rozpoznawanej sprawie skutkujące odmową wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie działki nr 797, w sytuacji, gdy skarżący nie przedstawił żadnych nowych (noszących walor aktualności) dokumentów, na podstawie których można by było dokonać aktualizacji, a z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że w zakresie działki nr 797 istnieje od dawna spór o własność. Okoliczność, że sprawa własności działki nr 797 jest nieuregulowana podniosła dodatkowo w czasie rozprawy przed Sądem pełnomocnik uczestniczki M. B. (jeden z następców prawnych B. M.). Wcześniej w postępowaniu administracyjnym uczestniczka ta kwestionowała możliwość podziału działki 797. Podkreślenia wymaga, że już uprzednio poprzednik prawny skarżącego – A.K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności 3/8 części działki nr 797 (wniosek ten po jego śmierci poparli jego następcy prawni – G.K. i M.K.), który został oddalony postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 2001 r., [...]. Apelacja złożona od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] marca 2002 r. [...]. W tych okolicznościach nie jest słuszna argumentacja skarżącego odwołująca się do konieczności podziału działki 797 i wpisania go jako właściciela i współwłaściciela nowo tworzonych działek wobec braku jednorodności działki 797, co miałoby znajdować uzasadnienie w treści § 9 rozporządzenia. Ust. 1 tego przepisu wprowadza definicję działki ewidencyjnej, która stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. § 9 rozporządzenia w ust. 2 stanowi natomiast, że sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli: 1) wyodrębnione zostały w wyniku podziału nieruchomości, a materiały powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z tym podziałem przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 2) są wyszczególnione w istniejących dokumentach określających stan prawny nieruchomości, a w szczególności w księgach wieczystych, zbiorach dokumentów, aktach notarialnych, prawomocnych orzeczeniach sądowych i ostatecznych decyzjach administracyjnych, a jednocześnie są działkami gruntu lub działkami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe, rowy, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na ich różne nazwy urzędowe. Z przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, iż połączyć w jedną można wyłącznie działki jednorodne fizycznie i prawnie, a obszar gruntu jednorodny pod względem prawnym to obszar gruntów stanowiących przedmiot prawa własności tej samej osoby (współwłasności tych samych osób) – por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2006 r., IV SA/Wa 896/06, LEX nr 255795 W wyroku tym Sąd wyraźnie stwierdził, że "organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy, wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich" (pogląd ten został powtórzony m. in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. II SA/Wa 1837/10, Lex Nr 954372). W realiach rozpoznawanej sprawy fakt, iż działka gruntu nie stanowi jednorodnego pod względem prawnym obszaru nie oznacza automatycznie konieczności geodezyjnego wyodrębnienia dwóch działek, w sytuacji gdy dokumentacja archiwalna, na której oparto opracowanie geodezyjne nie zawiera danych liczbowych ani szkiców umożliwiających w sposób jednoznaczny dokonanie przez organy ewidencyjne wyodrębnienia różnych stanów prawnych, co podkreślają organy w uzasadnieniach swoich decyzji. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że decyzja orzekająca o odmowie wprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego zmian w ewidencji gruntów nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a. i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.