VIII SA/Wa 640/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Anita Sałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] Nr [...] i postanowienie Starosty P. z dnia [...] Nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta P., po wznowieniu postępowania, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako Kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) powoływanej dalej jako Prawo budowlane, uchylił decyzję własną z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla J. i L. B. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na piekarnię obwarzanków oraz przyłącze elektryczne napowietrzne na działce nr 327 położonej w O., [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta P. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że pismem z dnia 13 marca 2006 r. Wójt Gminy O. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] Przytaczając argumenty Wójta Gminy O. uzasadniające wniosek o wznowienie postępowania, organ wyjaśnił, że przedstawiony do uzyskania pozwolenia na budowę projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy oraz poprzedzającym jej wydanie wnioskiem inwestora. Niezgodność powyższa polega na tym, że inwestor przekroczył ustalenia wynikające z jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz zakres warunków ustalonych tą decyzją, wprowadzając do rozwiązań projektowych wielkość produkcji wyrobów cukierniczych wykraczającą poza wielkość określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. (Dz.U. Nr 179, poz. 1490) powoływane dalej jako rozporządzenie z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto niezgodność stanowi zapis w części technologicznej projektu mówiący, że projekt przystosowany jest do ewentualnego wypieku chleba i bułek. Rozpatrując powyższy wniosek Starosta P. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu zażalenia J.B. na to postanowienie Wojewoda Mazowiecki uchylił je w całości postanowieniem z dnia [...] i umorzył postępowanie w przedmiocie wznowienia. Wyrokiem z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1163/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi Gminy O. stwierdził nieważność postanowienia Wojewody Mazowieckiego. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził niedopuszczalność zażalenia J.B. na postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia Starosta P. wyjaśnił, że wdrażając postępowanie rozpoznawcze, postanowieniem z dnia 11 maja 2007 r. zobowiązał J. i L. B. do uzupełnienia do dnia 28 maja 2007 r. dokumentacji projektowej o obliczenia i dokumenty pozwalające na jednoznaczne rozstrzygnięcie, co do zgodności dokumentacji projektowej z decyzją o warunkach zabudowy. Wobec niewywiązania się inwestora w zakreślonym terminie z nałożonego obowiązku organ uznał zarzuty postawione we wniosku Wójta Gminy O. za uzasadnione i uchylił własną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania J. i L. B. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję Starosty P. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty P. uchylająca własną decyzję o pozwoleniu na budowę nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Wojewoda Mazowiecki powołał się na przedłożony przez inwestora wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji aneks do projektu rozbudowy budynku gospodarczego i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na piekarnię obwarzanków, zawierający oświadczenie projektanta o prawidłowości i zgodności wykonanego projektu z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W ocenie organu odwoławczego zawarte w aneksie wyjaśnienia, co do szacunkowej wielkości produkcji obwarzanków, jedynie alternatywnej produkcji chleba i bułek jako wyrobów zastępczych, zastosowanej technologii oraz sposobu ogrzewania obiektu wyeliminowały wątpliwości dotyczące jego wpływu na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane. W skardze wywiedzionej na decyzję Wojewody Mazowieckiego, Wójt Gminy O. wniósł o jej uchylenie nie formułując żadnych zarzutów wobec zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że swoje prawo do występowania w niniejszej sprawie wywodzi stąd, iż reprezentuje właściciela nieruchomości Gminę O. sąsiadujących z działką należącą do małżonków B., na której wybudowana została piekarnia. Skarżący podniósł, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana na wniosek inwestora J.B. obejmowała budowę punktu produkcji wyrobów cukierniczych. Podana w tym wniosku wielkość produkcji uzasadniała zwolnienie inwestora z obowiązku opracowania raportu oddziaływania na środowisko, jednakże inwestor wykonał projekt techniczny niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego zakładana wielkość produkcji wielokrotnie wykraczała poza wielkości określone w rozporządzeniu z dnia 24 września 2002 r. Ponadto w części technologicznej projekt zakładał poza wypiekiem wyrobów cukierniczych także wypiek chleba i bułek. Powyższe niezgodności w ocenie skarżącego stanowiły podstawę do wznowienia postępowania w sprawie i uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ponadto Wójt Gminy O. uznał, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Mazowieckiego, by załączenie przez inwestora na etapie odwołania, aneksu do projektu budowlanego uzasadniało pozostawienie w obiegu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego konsekwencją opracowania aneksu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy winno być wystąpienie do Starosty P. o wydanie nowego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że powoływana przez skarżącego jako podstawa wznowienia postępowania przesłanka ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję, jest nietrafna, bowiem organ wydając decyzję dysponował projektem technicznym, a także decyzją ustalającą warunki zabudowy. Nietrafny zdaniem Wojewody Mazowieckiego jest również zarzut skargi dotyczący stwierdzenia, iż J.B. otrzymał decyzję o warunkach zabudowy na budowę punktu wyrobów cukierniczych, podczas gdy decyzja z [...]dotyczyła zmiany przeznaczenia istniejącego budynku przebudowa - rozbudowa zakład piekarniczy - wypiek obwarzanków, wraz z niezbędną infrastruktura techniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie poddana została decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]uchylająca wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję Starosty P. z dnia [...], którą tenże organ uchylił własną decyzję z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego dla J. i L. B. Przypomnieć w związku z tym należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub 145 a § 1 k.p.a. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powoduje wszczęcie tzw. postępowania wstępnego, które winno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 kpa. Na tym etapie czynności organu administracyjnego ograniczają się wyłącznie do zbadania, czy wskazana w podaniu przyczyna wznowienia mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 i czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie określony w art. 148 § 1 i 2. Ponadto organ zobowiązany jest zbadać, czy podanie złożone zostało przez podmiot, któremu przysługują prawa strony. W rozpoznawanej sprawie z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił Wójt Gminy O. Uzasadniając swój wniosek w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wskazał, iż przedłożony przez inwestora J.B. wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany jest niezgodny z decyzją z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Na podstawie tak uzasadnionych przesłanek wznowienia Starosta P. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku na piekarnię obwarzanków. Następnie decyzją z dnia [...] uchylił własną decyzję z dnia [...]. W ocenie Sądu decyzja ta narusza postanowienia zawarte w art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem postępowanie w sprawie wznowienia może zakończyć się decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy podstawy wznowieniowe istnieją. Oznacza to, że dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest jedną przesłanką pozytywną- wystąpieniem jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 Kpa. Uchylenie zatem decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy organ ustali wystąpienie, którejś z tych przesłanek. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] brak jest jakichkolwiek ustaleń na temat przyczyn wznowienia postępowania, co stanowi naruszenie art. 149 § 2 Kpa. Powołana we wniosku o wznowienie przesłanka zawarta w art. 145 § pkt 5 Kpa nie znalazła żadnego uzasadnienia w decyzji organu I instancji. Aby zweryfikować powołaną przez Wójta Gminy O. podstawę wznowienia należało ustalić zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) czy w ogóle w sprawie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, a jeśli tak to czy były one istotne i czy istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Brak bowiem zaistnienia ściśle określonych przez ustawodawcę wadliwości uniemożliwia wzruszenie ostatecznej decyzji. Organ I instancji nie wyjaśnił także w sposób jednoznaczny kwestii posiadania przez Wójta Gminy O. przymiotu strony w postępowaniu, o wznowienie którego wnosił. Jak wynika z treści skargi podmiot ten swoje uprawnienie do występowania w charakterze strony wywodził stąd, iż reprezentuje interesy właściciela nieruchomości (Gminy O.) sąsiadującej z działką nr 327 należącą do małżonków B. Jednak z akt sprawy nie wynika, aby Gmina O. miała tytuł prawny w postaci własności działki nr 380/1 sąsiadującej z działką inwestorów. Co więcej z akt administracyjnych ( pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 16 lutego 2004 r.) wynika, że Gmina O. była dwukrotnie, bezskutecznie wzywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. do wykazania prawa własności do tejże działki. Powyższą wątpliwość potwierdził na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. S.G. prezes dopuszczonego do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Stowarzyszenia Wzajemna Pomoc w O., który oświadczył, iż działka nr 380/1 stanowi własność Wspólnoty Gruntowej i Leśnej. Wyjaśnienie powyższej kwestii w świetle brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane było niezbędne, gdyż posiadanie bądź nieposiadanie przez Gminę O. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przesądzało o uprawnieniu Wójta Gminy (jako organu reprezentującego Gminę) do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Gdyby bowiem okazało się, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił, podmiot, który nie może być uznany za stronę postępowania, wznowienie należałoby uznać za niedopuszczalne. Jak już wyżej wyjaśniono przepis art. 151 § 1 pkt 1 i 2 Kpa reguluje wyczerpująco rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, oznacza to, że wyłączone jest podjecie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa nie może ograniczać się jedynie do uchylenia dotychczasowej decyzji. Decyzja taka musi zawierać również nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 1983 r. sygn. akt I SA 634/83, ONSA 1983/2/76). Zatem Starosta P. winien był, jeżeli uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania wskazane we wniosku, uchylić dotychczasową decyzję i orzec o wydaniu pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego na działce małżonków B., bądź też odmówić wydania takiego pozwolenia. Wobec braku merytorycznego rozstrzygnięcia decyzja starosty przysuskiego został wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. Organ odwoławczy uchylił wprawdzie decyzję Starosty P., jednak również nie odniósł się do zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii ustalenia przesłanek wznowienia postępowania, a także posiadania przez występującego z wnioskiem o wznowienie przymiotu strony. Nie zwrócił również uwagi na wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji naruszającego art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. Już z samych tych powodów decyzja Wojewody Mazowieckiego podlegała uchyleniu. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał wadliwie w ocenie Sądu na załączony przez inwestora do odwołania aneks do projektu budowlanego rozbudowy budynku, który zdaniem organu odwoławczego wyjaśniał wszelkie wątpliwości Wójta Gminy O.. Organ nie zwrócił przy tym uwagi, że Starosta P. nie miał możliwości odniesienia się do tego dokumentu, gdyż inwestor przedłożył go dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest tego rodzaju uchybieniami, które nakazują jej uchylenie. Zgodnie z art. 107 § 1 Kpa uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (tak NSA w wyroku z dn.15.11.2000r. I SA/Gd 668/98, baza orzecz. Lex Nr 47109). W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, że dopuszczalne jest nawet wzruszenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, mimo, że jej sentencja jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dn.5.02.1990r., IV SA 832/89, opubl. ONSA Nr 2-3/1990, poz.31). Za dopuszczalnością samego zaskarżenia uzasadnienia decyzji, zwłaszcza decyzji kasacyjnej wydanej w oparciu o art. 138 § 2 Kpa opowiadał się NSA w wyroku z dn.20.05.1998r. I SA 1896/97, (baza orzecz. Lex Nr 44519), wskazując na istotną, zwłaszcza wówczas, funkcję wewnętrzną uzasadnienia. Jakkolwiek treść rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego jest słuszna, gdyż uchyla decyzję wydaną z naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 Kpa to jednocześnie decyzja ta sama w sobie zwiera uchybienia art. 107 § 3 Kpa, pomijając istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Zakres w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.