VIII SA/Wa 648/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Oddział w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a" i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej jako: "u.s.u.s." w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego S. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję, tj. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w R. z dnia [...] maja 2009 r., odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od września 2000 r. do kwietnia 2008 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 2000 r. do lutego 2009 r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 2000 r. do kwietnia 2008 r. wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi do dnia [...] marca 2009 r. oraz kosztami upomnienia w łącznej wysokości [...] zł. Podstawą rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpoznaniu sprawy, był następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 2000 r. do kwietnia 2008 r., a co do składek na ubezpieczenie zdrowotne dodatkowo za dalszy okres do lutego 2009 r. Organ ten decyzją [...] z dnia [...] maja 2009 r. odmówił umorzenia wnioskodawcy należności z tytułu składek i odsetek, wskazując jako podstawę prawną art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, 2 i 3a oraz art. 32 u.s.u.s. Jako przyczynę odmowy umorzenia tychże należności organ ten podał niespełnianie przez skarżącego przesłanek ustawowych umorzenia. Zdaniem organu nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust.2 i 3 u.s.u.s. Skarżący jest osobą samotną (rozwiedzioną) nie posiadającą nikogo na utrzymaniu, nie jest płatnikiem podatków od nieruchomości, rolnego, leśnego i od środków transportu, lecz nie wskazał, na jakiej podstawie zajmuje lokal, w którym zamieszkuje i jakie z tym lokalem ponosi koszty. Z drugiej zaś strony skuteczne jest przeciwko wnioskodawcy administracyjne postępowanie egzekucyjne. W ocenie organu nie zaistniały także uzasadnione przypadki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., pozwalające na umorzenie należności od ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami, nawet pomimo braku całkowitej nieściągalności tych należności. Organ wziął pod uwagę sytuację zdrowotną skarżącego, zaznaczając, że pomimo trudności ze zdrowiem wnioskodawca prowadził intensywną działalność gospodarczą i nie zaprzestał aktywności zawodowej do chwili wydania decyzji. Ponadto wnioskodawca spłacał regularnie należności na rzecz banku. Organ podniósł, że umorzenie należności winno mieć charakter wyjątkowy, z uwagi na powszechność i równość w płaceniu składek, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma możliwości dysponowania wierzytelnościami z tytułu składek. Interes społeczny przemawia więc za rygorystycznym stanowiskiem w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Składki te mają charakter publicznoprawny. Zatem decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane w ramach uznania administracyjnego, winny uwzględniać nie tylko interes zainteresowanego, ale i interes społeczny. S. W. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączył kolejne dokumenty, mające świadczyć, iż jego sytuacja zdrowotna i finansowa nie pozwalają na spłatę należności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. decyzją [...] z [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Przyjął, że przedstawione przez skarżącego dokumenty w postępowaniu odwoławczym nie wykazały szczególnych okoliczności, które pozwoliłyby na umorzenie należności. Po dokonaniu potrąceń przez organ egzekucyjny, skarżący jest w stanie regulować dalsze należności, choćby wobec banku czy osób mu pomagających. Nie wykazał też wnioskodawca, aby nie regulował innych zobowiązań, np. związanych z użytkowaniem lokalu, który zajmuje. Nie wyjaśnił wnioskodawca tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Jednocześnie w okresie całkowitej niezdolności do pracy podjął dodatkowe zatrudnienie. Mimo dochodu z tej działalności, jak i otrzymywania emerytury skarżący nie podjął jakiejkolwiek próby spłaty należności, co do której egzekucja toczy się od 2002 r. Organ podzielił stanowisko zawarte we wcześniejszej decyzji. Uznał, że skarżący nie spełnia przesłanek ani z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., ani z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W skardze na powyższą decyzję S. W. wniósł o jej uchylenie, zarzucając jej brak pełnej analizy i oceny faktów występujących w sprawie. Podniósł również argument, że w przypadku umorzenia należności, okres którego te należności dotyczą nie będzie wliczany do lat pracy, przez co uszczupli jego emeryturę. Ponadto zarzucił, że należności z tytułu składek odnosiły się do okresu, w którym miał zawieszoną działalność gospodarczą. O okoliczności tej informował zarówno urząd skarbowy, jak i ZUS, który nigdy nie zajął w tej sprawie stanowiska. Dopiero po kilku latach ZUS powiadomił skarżącego o zaległościach w składkach, właśnie za okresy zawieszenia działalności. Zdaniem skarżącego stanowisko organu, naliczającego składki za okresy zawieszenia działalności gospodarczej jest nieprawidłowe. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, choć z przyczyn innych, aniżeli podniesione w skardze. Uprawnienie takie daje sądowi art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z tym że nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 tego art.). Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W literaturze przyjmuje się, że sformułowanie "brał udział w niższej instancji" należy ujmować szeroko, jako nie tylko osobiste prowadzenie postępowania wyjaśniającego i przygotowanie projektu decyzji, ale jakikolwiek udział w czynnościach wyjaśniających w sprawie (tak: Martysz C. Komentarz, LEX 2007, Komentarz do art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). Uregulowanie z art. 24 § 1 pkt k.p.a., z mocy art. 127 § 3 k.p.a. zdanie ostatnie odnosi się także do pracowników organów, od decyzji których nie służy odwołanie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (wyrok NSA z 20.03.2008 r., sygn. II GSK 472/07, opubl. LEX 471535). Stanowisko takie znajduje także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 229, poz. 1539) stwierdził, że "Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżenia określa ustawa. Jest to uznawana w piśmiennictwie ważna gwarancja oraz środek ochrony prawa stron do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do wyższej instancji (...) bez względu na to, w jakim trybie i w wyniku jakiej czynności zostały one wydane. (...) Przede wszystkim, kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Ponadto jest możliwa konkretyzacja tego sformułowania, polegająca na wskazaniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji omawianego prawa, i nie ma tu decydującego znaczenia przyjmowany w doktrynie podział na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia. Trzeba bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem (...) jest art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała z 22 lutego 2007 r. NSA w Warszawie, sygn. akt. II GPS 2/06). Przepis ten wprowadza do systemu procedury administracyjnej instytucję wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". W niniejszej sprawie, w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie wskazano jako podstawy rozstrzygnięcia – art. 127 § 3 k.p.a. Powołano natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiący, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z zapisu tego jasno wynika, ze stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a nie odwołanie. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy podnieść, że decyzję z dnia [...] maja 2009 r. (k-[...] -[...] akt administracyjnych) z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podpisał Zastępca Dyrektora Oddziału ds. Dochodów – J. Z. Następnie ta sama osoba przedstawiła Dyrektorowi Oddziału ZUS opinię w sprawie wniosku S. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy (k-[...] akt administracyjnych). Po uzyskaniu zaś akceptacji Dyrektora Oddziału ZUS (k-[...] akt administracyjnych) J. Z. uczestniczył w przygotowaniu projektu decyzji "odwoławczej" z dnia [...] sierpnia 2009 r. (k-[...] -[...] akt administracyjnych). W świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, że J. Z. rozstrzygał w przedmiocie wniosku skarżącego, a następnie podejmował czynności przy wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższych względów na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie pkt 2 wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku, oparto na mocy art. 152 p.p.s.a.