VIII SA/Wa 65/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie nadania nazwy ulicy oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2017 roku Wojewoda [...] w sprawie nadania nazwy ulicy biorąc za podstawę art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 roku o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (DZ.U z 2016 roku, poz. 744 ze zm. dalej jako ustawa) zmienił dotychczasową nazwę ulicy położonej w Gminie [...] z Leona Kruczkowskiego na Zbigniewa Herberta. W uzasadnieniu zarządzenia organ nadzoru wskazywał, że w dniu 2 września 2016 roku weszła w życie ustawa. Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust.1 ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy między innymi ulic upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 – 1989. W przypadku niewykonania przez organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązku w ustawowym terminie na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie działań przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Rada Gminy w [...] nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy ulicy Leona Kruczkowskiego. Wojewoda zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia wżycie ustawy. W dniu 6 grudnia 2017 roku wpłynęła do organu nadzoru opinia IPN. W ocenie IPN nazwa ulicy Leona Kruczkowskiego wypełnia normę art. 1 ustawy. Leon Kruczkowski żył w latach 1900 – 1962, był chemikiem, pisarzem i publicystą, powojennych działaczem komunistycznym, członkiem centralnych organów PZPR, członkiem Rady Państwa PRL i członkiem prezydium komunistycznego FJN. Po studiach pracował w Zagłębiu Dąbrowskim, był nauczycielem przedmiotów ścisłych. Po sukcesie powieści ,,Kordian i cham‘’ od roku 1930 poświęcił się całkowicie twórczości literackiej i publicystycznej, ściśle związanej z lewicowymi prądami politycznymi. Wojnę spędził w obozach jenieckich. W 1945 roku wrócił do kraju i aktywnie zaangażował się w działalność polityczną w Polskiej Partii Robotniczej i Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. W latach 1954 - 1959 był zastępcą członka, a latach 1959 -1962 członkiem Komitetu Centralnego PZPR. Od czerwca 1945 był wiceministrem kultury i sztuki w tzw. Tymczasowym Rządzie Jedności Narodowej, a później w komunistycznym rządzie Józefa Cyrankiewicza (do 1948 roku). Z ramienia PPR był członkiem Krajowej Rady Narodowej. Do 1962 roku w kolejnych kadencjach zasiadał w sejmie PRL – z ramienia PPR i PZPR. W okresie 1949 – 1956 pełnił funkcję prezesa Zarządu Głównego Związku Literatów Polskich. W okresie powojennym pełnił kierownicze funkcje w Komitecie Współpracy Kulturalnej z Zagranicą, Frontu Narodowego. Był także członkiem stworzonej przez komunistów i finansowanej przez ZSRR Światowej Rady Pokoju oraz członkiem prezydium Polskiego Komitetu Obrońców Pokoju. W lutym 1957 roku został członkiem Rady Państwa PRL. Jako pisarz opublikował wiele dzieł literackich m.in. ,,Niemcy, Juliusz i Ethel, Pierwszy dzień wolności, Śmierć Gubernatora’’. Organ nadzoru wskazał, że stosownie do art. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy podstawowym jej założeniem było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów, cmentarzy, a także własności prywatnej. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa. Na mocy art. 6 ust.2 i 3 ustawy organ został zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego dokonującego zmiany ulicy Leona Kruczkowskiego na ulicę Zbigniewa Herberta. Odnośnie osoby Zbigniewa Herberta (1924 – 1998) organ nadzoru wskazał, że był poetą i eseistą, autorem utworów dramatycznych i słuchowisk. Osobą o wielkim dorobku literackim, autorytetem moralnym, postacią uwikłaną w historię XX wieku. Laureatem ponad dwudziestu nagród literackich. Od końca lat 60 dwudziestego wieku jednym z najpoważniejszych kandydatów do literackie Nagrody Nobla. Otrzymał Order Orła Białego, zaangażowany w działalność konspiracyjną (AK). Skargę na zarządzenie zastępcze wniosła Rada Gminy w [...] – reprezentowana przez wójta gminy. Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzucała: - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy oraz naruszenie prawa procesowego – art. 8 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzucała, iż organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze nie uszanował woli społeczności lokalnej. W dniu [...] października 2017 roku Wójt gminy [...] został poinformowany o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany nazwy ulicy Leona Kruczkowskiego. W piśmie tym wojewoda wskazał, iż w terminie 7 dni istnieje możliwość wskazania nowej nazwy ulicy. We wskazanym terminie, po przeprowadzonych konsultacjach przekazano do organu nadzoru propozycje aby ulica zmieniła nazwę na ulicę Osiedlową. Skarżąca wskazywała, iż nie kwestionuje potrzeby usunięcia dotychczasowej nazwy ulicy Leona Kruczkowskiego ale o nieuszanowanie woli mieszkańców, którzy w trybie konsultacji społecznych zaproponowali nową nazwę ulicy. Działanie organu nadzoru lekceważące wolę mieszkańców poprzez pominięcie ich propozycji bez żadnego uzasadnienia winno być uznane jako działanie podważające zaufanie do władzy publicznej, a tym samym naruszające art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeksu postępowania administracyjnego (DZ.U z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako k.p.a.) Zdaniem skarżącej mieszkańcy wybrali nową nazwę z uwagi na to, że w jej ciągu powstaje osiedle domów jednorodzinnych. Nowa nazwa ulicy – Zbigniewa Herberta nie została przychylnie przyjęta ponieważ osoba nowego patrona nie jest dla nich znana. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 6 ust.2 ustawy organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy nazwy między innymi ulic upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostek samorządu terytorialnego zobowiązany jest je zmienić w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 2 września 2016 roku. Zdaniem organu niewątpliwie osoba Leona Kruczkowskiego – zaangażowanego działacza społeczno–politycznego PRL, literata, propagatora systemu totalitarnego wypełniała dyspozycje wyżej wskazanego przepisu i winna być zmieniona. W okresie wskazanym w ustawie organ samorządu terytorialnego nie dokonał zmiany, co powodowało, iż zmiana musiała być dokonana w trybie zarządzenia zastępczego. Zdaniem organu jednostka samorządu terytorialnego w terminie 7 dni nie przedstawiła propozycji nowej nazwy ulicy, co skutkowało samodzielną zmianą nazwy i obranie za patrona ulicy Zbigniewa Herberta – wybitnego poety, literata, patrioty. Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa procesowego organ nadzoru wskazywał, iż nie mogło dojść do jego naruszenia ponieważ w postępowaniu o wydanie zarządzenia zastępczego nie stosuje się przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2016 roku, poz. 718 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będą związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zarządzenie zastępcze jest szczególnym aktem nadzoru, odmiennym wobec rozstrzygnięć nadzorczych, które usuwają z obrotu prawnego uchwałę czy zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale w to miejsce nie wprowadzają nowych aktów. Istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono – w przypadku bezczynności organu gminy – stosowny akt, jaki organ ten powinien podjąć. W sprawie dotyczącej wydania zarządzenia zastępczego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 roku, sygn. akt II OSK 364/17, LEX nr 2316064, z dnia 9 maja 2017 roku, sygn. akt II OSK 784/17, LEX nr 2315526). Zgodnie z art. 6 ust.2 ustawy w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust.1 (zmiana nazwy ulicy), wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął ustawowy termin. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż niewątpliwie patron jednej z ulic w [...] – Leon Kruczkowski to osoba, która swoimi działaniami, postawą, twórczością brała czynny udział w utrwalaniu systemu totalitarnego i nazwa ulicy jego imienia, w trybie ustawy winna być zmieniona. Organ w zarządzeniu zastępczym w sposób pełny, odwołując się do opinii Instytutu Pamięci Narodowej przedstawił argumentację za tym stanowiskiem. Nawet strona skarżąca w żadnym stopniu nie kwestionuje ustaleń i wniosków wynikających z analizy życia i twórczości Leona Kruczkowskiego oraz spełniania wymagań z art. 6 ust.1 ustawy. W ocenie sądu upływ terminu do dokonania zmiany (2 października 2017 roku) przez jednostkę samorządu terytorialnego, powoduje, iż to organ nadzoru w trybie zarządzenia zastępczego dokonuje zmiany, w tym przypadku nazwy ulicy. Wybór nowej nazwy należy do kompetencji organu nadzoru i propozycja nowej nazwy może, ale musi być uwzględniona. Organ wskazuje na patrona Zbigniewa Herberta – wybitną postać polskiej kultury XX wieku. Wola mieszkańców mogła zostać zrealizowana przez podjęcie uchwały o zmianie nazwy ulicy. Brak działania organu samorządu terytorialnego w tym terminie spowodował, że to organ nadzoru dokonał zmiany i wyboru patrona ulicy i działanie wojewody to realizowanie zapisów ustawy i w żadnym stopniu nie możemy uznać, iż organ naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 6 ustawy. Skarżący co prawda wskazywał, że doszło do naruszenia prawa przez niewłaściwe zastosowanie, ale nie przedstawił argumentacji na czym miałoby ono polegać w tym przypadku. Należy zauważyć, iż przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Sąd administracyjny ocenia legalność działania organu i kwestia nieuwzględnienia stanowiska mieszkańców tej ulicy, co do nowej nazwy ulicy, w toku postepowania w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego, nie może zostać potraktowana jako naruszenie prawa materialnego. Należy zgodzić się z organem nadzoru, iż w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. z tej racji, iż przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego nie stosujemy. Argumentacja skarżącego, iż osoba nowego patrona ulicy jest nieprzychylnie przyjmowana ponieważ jest nieznana, jest argumentacją pozaprawną, która nie miała wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.