VIII SA/Wa 652/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia[...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta R. (Prezydent, organ I instancji) działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej zwana Prawo o ruchu drogowym), § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15, zwane dalej rozporządzeniem) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwany dalej kpa), orzekł o skierowaniu M. G. (skarżący) na badania lekarskie w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy - w terminie 30 dni. Prezydent podał, iż wniosek inicjujący niniejsze postępowanie złożyła w dniu [...] marca 2012 r. Prokuratura Rejonowa R. wskazując, iż w toku prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie sygn. akt [...] skarżącemu postawiono zarzut nieumyślnego naruszenia zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżący nie zachował szczególnej ostrożności podczas zbliżania się do oznakowanego przejścia dla pieszych, nieuważnie obserwował sytuację na drodze, nie ustąpił pierwszeństwa i doprowadził do potrącenia pieszej, która doznała licznych obrażeń powodujących naruszenie czynności narządów ciała na okres dłuższy niż 7 dni. Z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego wynika, iż przyczyną wypadku było nieuważne obserwowanie przejścia dla pieszych, co skutkowało spóźnieniem decyzji o wykonaniu manewru hamowania i nie ustąpienie pierwszeństwa pieszej znajdującej się na oznakowanym przejściu dla pieszych. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżący podniósł naruszenie prawa materialnego - art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia, poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż ustalony w sprawie niedosłuch stanowi okoliczność mogącą powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W szczególności zarzut dotyczył niewyjaśnienia : czy i jakie zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia mają rzekomy wpływ na istnienie ewentualnych przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji. W dalszej części odwołania powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podał, że zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego nie może skutecznie zgłosić jakikolwiek podmiot, lecz zastrzeżenia te winien stwierdzić organ wydający decyzje o skierowaniu na badanie po wnikliwym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego oraz, że nie wystarczą same wątpliwości co do stanu zdrowia kierującego, gdyż organy administracji państwowej nie są wyłączone od badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco motywowana do powzięcia takich wątpliwości. Decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (Kolegium, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przepisów obowiązujących w przedmiotowej materii, organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętego przez Prezydenta rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, iż podstawę decyzji stanowił wniosek Prokuratora informujący, że w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego skarżącemu przedstawiono zarzut nieumyślnego naruszenia zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dalej wyjaśnił, że, kierując pojazdem skarżący nie ustąpił pierwszeństwa na oznakowanym przejściu dla pieszych i doprowadził do potrącenia pieszej, która doznała licznych obrażeń ciała. Wedle opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego, przyczyną wypadku było nieuważne obserwowanie przejścia dla pieszych, co spowodowało spóźnienie decyzji o wykonaniu manewru hamowania i nie ustąpienie pierwszeństwa pieszej. W czasie przesłuchania w charakterze podejrzanego skarżący podał, iż cierpi na niedosłyszenie oraz ogólne dolegliwości wieku podeszłego. Organ odwoławczy posiłkując się stanowiskiem Prokuratora podkreślił, że skarżący ma obecnie [...] lata, a osoby w podeszłym wieku znacznie wolniej reagują, mają zawężony kąt widzenia i ich zdolności percepcyjne są niejednokrotnie zaburzone. Zachodzą zatem ustawowe przesłanki skierowania na badania lekarskie mające na celu ustalenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami. W ocenie Kolegium informacja o stanie zdrowia jest wiarygodna, gdyż pochodzi od Prokuratora. Ponadto przedstawione we wniosku dane nasuwają zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy i uzasadniają skierowanie go na badania. Prawo o ruchu drogowym stawia bezwarunkowe i wysokie wymagania dot. ustalania i weryfikowania zdolności kierujących do prowadzenia pojazdów wprowadzając cały szereg czynności sprawdzających, także w zakresie dyspozycji psychofizycznej kierowcy, od której w dużym stopniu zależy bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, żeby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiedni stan zdrowia, ale także kontrolował, czy nie utraciły one tych warunków. Przeprowadzenie badania przez uprawnionych lekarzy jest w tym przypadku ze wszech miar słuszne. Konkludując swoje rozważania Kolegium uznało, że skarżący, który jest w wieku [...] lat, stwierdził, iż narzeka na niedosłyszenie oraz na ogólne dolegliwości podeszłego wieku. Ogólne dolegliwości jak stwierdził organ odwoławczy w wieku skarżącego mogą mieć niekorzystny wpływ na kierowanie pojazdami. Decyzje o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie podejmowane są w szeroko pojętym interesie zarówno osoby skierowanej na badania, jak i w interesie społecznym, czyli wszystkich użytkowników dróg. Stawką jest bowiem zdrowie i życie tych osób. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wskazało, iż każda wiarygodna informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby, która jest kierowcą, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów, daje podstawę do skierowania jej na badanie lekarskie. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że przywołane przez skarżącego w odwołaniu tezy z wyroków sądów administracyjnych nie wskazują stanów faktycznych. Skarżący nie odniósł się w swoim odwołaniu do swojego stanu zdrowia, poza jednym stwierdzeniem, że obowiązujące przepisy nie przewidują, aby osoby cierpiące na niedosłyszenie miały ograniczoną możliwość kierowania pojazdami. W rezultacie organ odwoławczy podkreślił, że uzyskana z Prokuratury informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia skarżącego jako osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco wiarygodna i wystarczająco motywowana do powzięcia wątpliwości co do zastrzeżeń w jego stanie zdrowia. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Skarżący powtórzył argumenty prezentowane wobec decyzji organu I instancji dotyczące naruszenia: 1. prawa materialnego – art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia, poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż ustalony w sprawie niedosłuch stanowi okoliczność mogącą powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów oraz naruszenie przepisów postępowania, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 76 § 1, art. 77, art. 80, i art. 107 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy i jakie zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia mają rzekomy wpływ na istnienie ewentualnych przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, nieuwzględnieniu dowodu z dokumentu – prawa jazdy, potwierdzającego uprawnienie jego zdolność do kierowania pojazdami oraz zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji. Uzasadniając wniesioną skargę skarżący powołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że w prowadzonym w tym zakresie postępowaniu nie wystarczy, aby zastrzeżenia do stanu zdrowia kierującego mógł skutecznie zgłosić jakikolwiek podmiot. Zastrzeżenia te winien stwierdzić organ wydający decyzje o skierowaniu na badanie. Ustalenia takie mogą być dokonane, w ocenie autora skargi, dopiero po wnikliwym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Tylko postępowanie przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi w szczególności z art. 7 i art. 77 § 1 kpa pozwala na ustalenie okoliczności uprawdopodobniających istnienie stanów chorobowych wpływających na zdolność psychofizyczną kierowcy. Strona skarżąca podkreśliła, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem, zaś nie wystarczą same wątpliwości, że kierujący może być w takim stanie i nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Skarżący przytaczając liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał że nawet stwierdzenie, iż kierowca posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie może być zatem uznane za jednoznaczne z wykazaniem zaistnienia omawianej przesłanki, dopiero ustalenie, że niepełnosprawność może mieć wpływ na zdolność kierowcy do kierowania pojazdami daje podstawę do podjęcia przez właściwy organ działań w zakresie skierowania na badania lekarskie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy prawidłowo orzekły o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie celem ustalenia jego zdolności do kierowania pojazdami. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem. Natomiast z treści § 2 ust. 5 rozporządzenia wydanego na podstawie art.123 ww. ustawy, wynika, że starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Badania te zgodnie z § 3 ust. 1 w związku z § 14 rozporządzenia przeprowadzane są przez uprawnionego lekarza, zaś wykonywane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Zatem aby organ mógł skierować konkretną osobę na badanie lekarskie, po pierwsze, musi istnieć przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia" tej osoby, a po drugie, zastrzeżenia co do stanu zdrowia muszą być potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania na skutek wiarygodnej informacji. Podkreślić przy tym należy, iż podstawą wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie sprawności kierującego pojazdem (tak W. Kotowski, Komentarz do ustawy Prawo o ruchu drogowym, wyd. ABC 2002 r.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r. II OSK 79/05, "iż nie wystarczy, aby zastrzeżenia do stanu zdrowia kierującego pojazdem mógł skutecznie zgłosić jakikolwiek podmiot. Zastrzeżenia te winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. W wyniku przeprowadzonego postępowania muszą zostać ustalone okoliczności uprawdopodobniające istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami. Wymagane przepisem art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym zastrzeżenie co do stanu zdrowia musi zostać przynajmniej uprawdopodobnione." Istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 kpa. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W tym kontekście za zasadny Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego przez organy w niniejszej sprawie. Zważyć należy, że organ I instancji nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, ograniczając się do ustaleń przedstawionych przez Prokuratora, zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania. Również organ odwoławczy tą "bezczynność" Prezydenta w zakresie postępowania wyjaśniającego zaakceptował. Tymczasem złożony przez Prokuratora wniosek winien stanowić dla organu I instancji podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy istotnie po stronie skarżącego występują okoliczności mogące stanowić zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, a w konsekwencji tego stanu zdrowia na zdolność do kierowania pojazdami. Wbrew stanowisku Kolegium nie można przyjąć, iż w sprawie dokonano wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1074/08) "Posługując się regułami wykładni systemowej oraz celowościowej przyjąć należy, że art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.) odnosi się do możliwości wezwania kierującego, posiadającego uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych, do poddania się specjalistycznym badaniom lekarskim w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, w przypadku powzięcia przez organ umotywowanych zastrzeżeń, co do stanu jego zdrowia. Zatem wezwanie kierującego pojazdem do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Oznacza to, że nie wystarczą same wątpliwości, iż kierujący może być w takim stanie i tym samym nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Stanowi o tym § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.), zgodnie z którym starosta może skierować na badanie lekarskie jedynie taką osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W tym kontekście należy wskazać, że organy administracji nie są wyłączone od dodatkowego badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich wątpliwości". W konsekwencji stwierdzić należy, że wniosek Prokuratora obligował organ I instancji do wszczęcia przedmiotowego postępowania, nie mniej nie był jednak wystarczający do merytorycznego załatwienia sprawy bez wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącego i ustosunkowania się do nich w zakresie zasadności zastrzeżeń co do zdolności skarżącego do kierowania pojazdami. W rezultacie stan sprawy wskazuje, iż organ "zastrzeżenia co do stanu zdrowia" skarżącego oparł o protokół jego przesłuchania, w trakcie którego to sam skarżący podał co do swojego stanu zdrowia okoliczności związane "z niedosłyszeniem" oraz tzw. "ogólne dolegliwości podeszłego wieku". Zważyć należy, iż cytowany wyżej protokół czy też informacja Prokuratora nie zawierały żadnych danych na poparcie zgłoszonych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego w kontekście dopuszczalności posiadania przez niego uprawnień do kierowania pojazdami, aby wyłącznie na podstawie tego wniosku skierować M. G. na kontrolne badania lekarskie. W ramach przysługujących organom administracyjnym uprawnień konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności podniesionych we wniosku Prokuratora. W szczególności umożliwienie skarżącemu odniesienia się do wskazanych przez niego dolegliwości związanych "z niedosłyszeniem" oraz tzw. "ogólnymi dolegliwościami podeszłego wieku". Słuszny jest także zarzut skarżącego, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie zawiera szczegółowego uzasadnienia, zatem skarżący pozbawiony został informacji, jakie ustalenia organ ten poczynił w sprawie oraz jakimi przesłankami kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Istota każdego postepowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zebrania całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 kpa i art. 80 kpa, co oznacza, że organ administracji publicznej powinien z własnej inicjatywy gromadzić dowody, które jego zdaniem będą konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 107 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą rozstrzygnięcia o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.