VIII SA/Wa 661/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] stycznia 2012 r., Znak : [...], w sprawie nałożenia obowiązku zapłacenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska, której termin płatności został odroczony, z odsetkami za zwłokę naliczonymi za okres odroczenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( tj. Dz. U. Nr 112 z 2002 r., poz. 982 ze zm. dalej Prawo ochrony Środowiska) w art. 319 ust. 1, art. 319 ust. 4 i art. 320 ust. 1 przewidują trzy tryby postępowania, które mogą być podjęte przez organ po upływie terminu, na który została odroczona płatność administracyjnej kary pieniężnej. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. wymierzył dla Wójta Gminy P. karę pieniężną za odprowadzanie do środowiska ścieków z oczyszczalni w m. G. z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, w 2008 r., w kwocie [...] zł. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., organ ten odroczył termin płatności kary pieniężnej do dnia [...] listopada 2011 r., ustalając jednocześnie harmonogram realizacji przedsięwzięcia na okres od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] listopada 2011 r. Jak wynika z ustaleń i dokumentów odroczenie płatności kary związane było z planowanym przedsięwzięciem modernizacji oczyszczalni ścieków w P. Podstawę materialnoprawną powyżej decyzji stanowiły przepisy art. 316, art. 317, art. 318 ust. 5 i 6a ustawy Prawo ochrony środowiska. W dniu [...] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zażądał od Wójta Gminy P. przedłożenia dokumentów w terminie 14 dni, potwierdzających realizację przedsięwzięcia stanowiącego podstawę odroczenia kary, o którym mowa w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., oraz dokumentów potwierdzających wydatkowanie środków pieniężnych na ten cel. Z informacji Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że w wyznaczonym terminie do dnia [...] listopada 2011 r. zadania nie udało się zrealizować z uwagi na ograniczone możliwości finansowe oraz niemożność pozyskania środków z innych źródeł. Do wyznaczonej daty opracowano dokumentację projektowo-techniczną oraz uzyskano pozwolenie na budowę. W rezultacie Wójt wniósł o przesunięcie wykonania czynności do dnia [...] grudnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej organ I instancji) stwierdził obowiązek uiszczenia kary pieniężnej wymierzonej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. dla Wójta Gminy P., wraz z odsetkami naliczonymi za okres odroczenia. Organ odwoławczy wskazał (w decyzji zaskarżonej), że po upływie terminu odroczenia Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska miał obowiązek wszcząć postępowanie w trybie jednego ze wskazanych przepisów Prawa ochrony środowiska, tj. w trybie art. 320 ust. 1 – jeżeli przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane. Dalej organ przytaczając dotychczasowy stan faktyczny sprawy, stwierdził że organ I instancji był zobowiązany wydać w jego trakcie decyzję nakładającą obowiązek uiszczenia kary wraz z odsetkami za czas odroczenia. W ocenie organu II instancji uczynił to w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się natomiast do pisma Wójta Gminy P. o przesunięcie terminu wykonania przedsięwzięcia na dzień [...] grudnia 2012 r., organ odwoławczy wskazał, że pismo to nadane zostało w dniu [...] grudnia 2011 r., ponad miesiąc po upływie terminu na który została odroczona kara i wniosek ten nie mógł być z tego powodu skuteczny. Wszczęte w trybie art. 155 Kpa postepowanie nie spowodowałoby wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Nadto skarżący mógł podnieść kwestie dotyczące ww. wniosku w trakcie postępowania, a uczynił to dopiero w postępowaniu odwoławczym. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. wniósł Wójt Gminy P., zarzucając naruszenie art. 7, art. 12, art. 77, art. 155 Kpa., poprzez ich niezastosowanie oraz art. 320 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez jego błędną wykładnię. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W motywach skargi skarżący podniósł, że organ I instancji wydając decyzję zignorował wniosek Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2012 r. o przesunięcie terminu w kwestii odroczenia płatności i wobec tego przedwczesne jest orzekanie w przedmiocie obowiązku uiszczenia administracyjnych kar pieniężnych w myśl art. 320 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, do czasu rozpatrzenia na zasadzie art. 155 Kpa wniosku w przedmiocie zmiany decyzji określającej termin odroczenia płatności tej sankcji. Nadto skarżący na poparcie swojej skargi przywołał stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1310/10. W ocenie strony skarżącej zachodziły przesłanki do odroczenia kary do dnia [...] grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma przepis art. 320 ustawy Prawo o ochronie środowiska, który stanowił podstawę prawną wydanej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 320 ust. 1, jeżeli przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia płatności nie zostanie zrealizowane w terminie, właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, obowiązek uiszczenia odroczonych opłat albo kar wraz z określonymi w przepisach działu III ustawy – Ordynacja podatkowa odsetkami za zwłokę naliczanymi za okres odroczenia. Wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że jest to przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym. W przypadku gdy przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia płatności nie zostanie zrealizowane w terminie organ nie ma innej możliwości, jak tylko wydanie decyzji stwierdzającej obowiązek uiszczenia odroczonych opłat lub kar. Wydanie takiej decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu administracji i to bez względu na podnoszone w sprawie okoliczności i przyczyny niezrealizowania w terminie określonego przedsięwzięcia. Podkreślić należy, iż sam fakt niezrealizowania w terminie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności jest wystarczającą i jedyną przesłanką ustawową, spełnienie której nakłada na organ obowiązek wydania decyzji w przedmiocie uiszczenia odroczonych opłat. Decyzja wydawana na podstawie art. 320 ust. 1 ustawy ma charakter związany, ustawodawca w tej kwestii nie pozostawił organom żadnego "luzu decyzyjnego" co do możliwości innego rozstrzygnięcia. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 188/11, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1310/10. Dalej NSA wyjaśnił, że przyjęte rozwiązania w art. 320 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w pełni koresponduje z przepisami ustawy dotyczącymi opłat za korzystanie ze środowiska i kar administracyjnych, które również mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Przewidziana przez ustawodawcę w art. 317 ustawy możliwość odroczenia terminu płatności opłat za korzystanie ze środowiska lub kar administracyjnych na wniosek podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia, a który realizuje w terminie przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usuniecie przyczyny ponoszenia podwyższonych opłat albo kar, nie zmienia charakteru prawnego samych opłat i kar, które nadal mają charakter obowiązkowy, a tylko termin płatności został odroczony. Wobec tego podkreślić należy, że niezrealizowanie w terminie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności powoduje, że obowiązek uiszczenia opłat lub kar staje się wymagalny, a organ zobowiązany jest stwierdzić w drodze decyzji ten obowiązek. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, wskazać należy, że w dniu [...] listopada 2011 r., zgodnie z harmonogramem, upłynął termin odroczenia płatności nałożonej kary decyzją z dnia [...] maja 2009 r., za odprowadzanie do środowiska ścieków z oczyszczalni w m. G. z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego w 2008 r. Prawidłowo więc w dniu [...] stycznia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję stwierdzającą obowiązek uiszczenia kary pieniężnej wymierzonej decyzja z dnia [...] maja 2009 r., wraz z odsetkami. Przedsięwzięcie, które stanowiło podstawę odroczenia płatności kary, polegające na modernizacji oczyszczalni ścieków nie zostało zrealizowane zgodnie z harmonogramem. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 155 Kpa., stwierdzić należy, iż tryb wynikający z tego przepisu może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Zastosowanie tego trybu w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. I OSK 607/10). Podkreślić należy, że na podstawie art. 155 Kpa, organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu na treść art. 155 Kpa może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 Kpa nie może być mowy. W konkluzji podkreślić należy, że przepis art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje, iż wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty lub kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Tym samym zarzut naruszenia art. 155 Kpa i art. 320 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska okazał się nieuzasadniony. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ nie miał podstaw do wydania kolejnej decyzji odraczającej termin płatności przedmiotowej kary pieniężnej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podniesionych przez autora skargi, które miałyby istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art., 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.