VIII SA/Wa 666/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dn. 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98/2000 r. poz. 1071 ze zm., dalej określany jako "kpa") po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta R. od decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł na rzecz Pani H.T.W. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Powiatu R. nieruchomości położonej w obrębie K. M. gm. K. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha – orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja została wydana w postępowaniu w przebiegu którego dokonano następujących ustaleń faktycznych i prawnych: Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta R. zezwolił na realizację inwestycji drogowej – budowę drogi publicznej – obwodnicy południowej w R. – Etap [...] odcinek na terenie gm. K. – od granicy administracyjnej Miasta R. do skrzyżowania z drogą krajową nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (utrzymaną w mocy decyzją ostateczną Wojewody [...] nr [...] z dn. [...] sierpnia 2010 r.). Na mocy tej decyzji zatwierdzony został podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w miejscowości K. M. gm. K.. W wyniku tego podziału wydzielona została działka nr [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem pod budowę drogi publicznej szczegółowo opisanej w decyzji Starosty R. o, która na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193 poz. 1194 z 2008 r.) przeszła z mocy samego prawa na własność Powiatu R.. W takim przypadku zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 5 w/wym. ustawy, decyzję o należnym odszkodowaniu na rzecz byłego właściciela wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosując przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższą decyzją wysokość odszkodowania została ustalona na kwotę [...] zł, a podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty R. przez rzeczoznawcę majątkowego L.Ż.. W wydanej decyzji Starosta R. wskazał, że operat szacunkowy wykonany został zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 130 oraz 149 – 158 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościamioraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dn. 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta R. zarzucając jej, że przyjęta kwota odszkodowania jest nieadekwatna do występujących cen transakcyjnych nieruchomości będących przedmiotem sprzedaży na lokalnym rynku w okresie kilkunastu ostatnich miesięcy. Podniósł, że opracowany operat szacunkowy nieruchomości opracowany został z naruszeniem przepisów § 4 ust. 4 i § 36 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 21 września 2004 r. przez to, że w tymże operacie nie została utworzona próbka generalna zbioru cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, a przyjęta do porównań próbka reprezentatywna nie spełnia jednego z podstawowych kryteriów, jakim jest położenie względem nieruchomości wycenianej. Wśród bowiem nieruchomości podobnych do wycenianej znalazły się trzy transakcje spoza obszaru powiatu r. położone na terenie Miasta R., które nie mogą kwalifikowane jako podobne z nieruchomością wycenianą. Wspomnianą wyżej decyzją z dn. [...] maja 2011 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta R.. Uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty R. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że z operatu szacunkowego opracowanego w sprawie wynika, że do bazy nieruchomości porównawczych w wycenie metodą korygowania ceny średniej przyjęto [...] nieruchomości, z których [...] położonych jest w miejscowościach o statusie wsi, natomiast kolejne [...] położone są na terenie Miasta R.. W tym zakresie organ powołując się na tezy z piśmiennictwa i orzecznictwa stwierdził, że jest powszechnie znaną okolicznością, że nieruchomości położone na terenie miasta mają wartość wyższą niż nieruchomości położone na terenie wiejskim. Porównanie takich transakcji dla potrzeb szacunku nieruchomości stanowi naruszenie przepisów art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od powyższego w ocenie Wojewody w/wym. operat szacunkowy zawiera niepełny opis rynku lokalnego, ponadto w operacie brak jest charakterystyki nieruchomości porównawczych o cenie najmniejszej i największej wymaganej przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Całokształt tych uchybień w ocenie organu odwoławczego powoduje, że operat szacunkowy wydany dla postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, sporządzony został niezgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tego też powodu nie mógł stanowić dowodu na podstawie którego organ I instancji orzekł o wysokości przysługującego stronie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na powyższą, ostateczną w administracyjnym toku postępowania decyzję Wojewody [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. W.. W treści skargi przeciwko zaskarżonej decyzji podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: – art. 127 § 1 w zw. z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta R. jest stroną postępowania, a tym samym przyjęcie, iż przysługiwało mu prawo wniesienia odwołania od decyzji Starosty R. w sprawie ustalenia odszkodowania za zajętą pod budowę drogi nieruchomość; – art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie w przypadku, gdy postępowanie odwoławcze winno ulec umorzeniu, ewentualnie organ II instancji winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania jako, że nie pochodził od podmiotu będącego stroną w sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w jej ocenie jest ona jedyną osobą będącą stroną postępowania i jako taka nie wnosiła odwołania od decyzji Starosty R.. Wskazała, że zawarcie porozumienia z dn. [...] maja 2010 r. pomiędzy Powiatem R., a Gminą Miasta R. nie mogło mieć wpływu na ogólna zasadę ponoszenia odpowiedzialności za wypłatę odszkodowania określoną w przepisach powszechnie obowiązujących, a jedynie mogło określić kto w imieniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania z mocy prawa, tej wypłaty będzie dokonywał. Powyższe w jej przekonaniu oznacza, że stroną postępowania mógłby być w ostateczności Powiat R., gdyż to na jego własność przeszła własność przejętej nieruchomości, a nie Prezydent Miasta R.. Przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, jej zdaniem potwierdzające słuszność jej poglądów. Wreszcie wskazała, że wątpliwym może być uznanie, że Prezydent Miasta R. ma interes prawny w niniejszej sprawie, gdyż wypłata odszkodowania jest jedynie czynnością faktyczną, a nie prawną. W tym również znaczeniu należy odmówić Prezydentowi Miasta R. prawa do wniesienia odwołania od decyzji Starosty R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270, określana dalej jako p.p.s.a.), w którym wskazano, że sąd administracyjny zgodnie ze swoimi ustawowymi kompetencjami bada, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W złożonej skardze, jak to opisano wyżej, strona skarżąca podniosła jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do błędnego uznania Prezydenta Miasta R. za stronę postępowania. W ocenie Sądu zarzut ten jest nieuprawniony, a wykazana na jego poparcie argumentacja, nie zasługuje na uwzględnienie. Jest okolicznością bezsporną, że Gmina Miasta R., w imieniu i na rzecz której działa Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji, posiada status inwestora na podstawie decyzji Starosty R. nr [...] z dn. [...] czerwca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi publicznej – obwodnicy południowej w R. Etap [...] odcinek na terenie gm. K. od granicy administracyjnej Miasta R. do skrzyżowania z droga krajową nr [...]. To na podstawie tej decyzji doszło do zajęcia nieruchomości stanowiących własność skarżącej. Zasady realizacji obowiązków inwestorskich w ramach tej inwestycji zostały określone w Porozumieniu z dn. [...] maja 2010 r. zawartym pomiędzy Gminą Miasta R., a Powiatem R. stanowiącym załącznik do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dn. [...] maja 2010 r. Jest utrwalonym poglądem, że stroną postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w zakresie budowy drogi publicznej jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje więc każdemu, poza inwestorem, kto wykaże, iż jego prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego są dotknięte skutkami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stronami tego postępowania są zatem co do zasady inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści oraz mający inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej. Stronami postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonywania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g cyt. ustawy (vide M. Wolanin – Komentarz do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Wyd. C.H. Beck 2009 str. 167-168, oraz T. Woś "Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w spec. Ustawie drogowej – aspekty proceduralne" Przegląd Prawa Publicznego nr 11/2009 str. 6-25). Podobne poglądy prawne prezentowane są także w orzecznictwie sądowym odnoszącym się do charakteru prawnego udziału organów administracji w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji budowy dróg publicznych (vide wyrok NSA z dn. 30.03.2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, wyrok WSA w Olsztynie z dn. 20.04.2010 r. sygn. II SA/Ol 96/10, wyrok WSA w Warszawie z dn.13.05.2008 r. sygn. IV SA/Wa 283/08). Powołane przez skarżącą orzeczenia sądowe uchwały NSA dotyczą innych zagadnień wydanych na tle regulacji innych aktów prawnych (dot. przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, czy wywłaszczenia nieruchomości) i dlatego nie mogą się odnosić do uregulowań zawartych w cyt. ustawie jako ustawie szczególnej. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.