VIII SA/Wa 683/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] Prezydent Miasta R. przyznał S. W., dalej skarżącemu, zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu żywności w wysokości [...] zł oraz zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu środków czystości - w tym na fryzjera - w wysokości [...] zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wypłata świadczenia miała nastąpić w dniu [...] sierpnia 2009 r. Zdaniem organ I instancji wynikało z zebranego materiału dowodowego, iż skarżący spełnia niezbędne warunki do objęcia go pomocą w postaci zasiłków celowych z uwagi na sytuację rodzinną i materialną - spełniał kryterium dochodowe. Przy ustalaniu wysokości zasiłku wzięto pod uwagę nie tylko słuszne potrzeby skarżącego, ale również możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.. Organ podał, iż dysponuje w 2009 r. środkami w wysokości [...] zł na zasiłki i pomoc w naturze, z czego miesięcznie na pomoc w formie zasiłków może przeznaczyć [...] zł. Wskazał także, na podstawie danych z I półrocza 2009 r., że do pomocy może być uprawnionych około 3100 osób i rodzin, co w przeliczeniu na jedną rodzinę daje kwotę [...] zł zasiłku. Zwrócił uwagę na swoje ograniczone możliwości finansowe i konieczność udzielania wsparcia dużemu gronu osób uprawnionych, a w konsekwencji- na potrzebę dostosowania wysokości zasiłku do posiadanych przez organ środków. Od powyższej decyzji S. W. wniósł odwołanie, kwestionując wysokość przyznanych zasiłków nie pozwalających mu na zaspokojenie wydatków niezbędnych do życia. Stwierdził również, że przyznana pomoc jest niezgodna z art. 67 Konstytucji RP, gdyż nie stanowi zabezpieczenia społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podniosło, iż sprawa niniejsza zainicjowana została wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2009 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, trafnym było rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ I instancji przed wydaniem decyzji zaktualizował wywiad środowiskowy, zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2008 r., Nr 115, poz. 728 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.s.". Podniesiono nadto, że skarżący mieszka - w spółdzielczym mieszkaniu własnościowym - wspólnie z żoną, z którą prowadzi oddzielne 2 gospodarstwo domowe. Między małżonkami istnieje separacja orzeczona wyrokiem Sądu. Dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku to jest w czerwcu 2009 roku wynosił [...] zł. Na kwotę tę składała się kwota [...] zł stanowiących 1/2 dodatku mieszkaniowego i zasiłek okresowy w kwocie [...] zł. Skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych zarejestrowaną w Państwowym Urzędzie Pracy. Skarżący spełniał niezbędne warunki do objęcia go pomocą w postaci zasiłków celowych, z uwagi na sytuację rodzinną i materialną. Dochód skarżącego jest niższy od kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust.1 pkt 1 u.p.s. wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł. Organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu I instancji nie naruszała także przepisów prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. W przypadku skarżącego stwierdził istnienie niezbędnych potrzeb bytowych, a tym samym potrzebę dofinansowania zakupu żywności oraz dofinansowania zakupu środków czystości. Pomoc na te cele została przyznana przez udzielenie zasiłków celowych. Wysokość przyznanej pomocy uzależniona jest nie tylko od uzasadnionych potrzeb osób ubiegających się o tę pomoc, ale także od posiadanych przez ośrodek pomocy społecznej środków finansowych. Podkreślono, że ze względu na ograniczone możliwości finansowe ośrodek nie jest w stanie zaspokoić nawet w stopniu dostatecznym wszystkich i uzasadnionych potrzeb osób zgłaszających się o pomoc. Pomoc udzielana przez organ w formie wypłaty zasiłku celowego nie może być traktowana jako stałe i jedyne źródło dochodu. Nie może ona zastąpić własnych działań skarżącego zmierzających do poprawy jego trudnej sytuacji życiowej. Organ II instancji stwierdził także, iż zawarty w odwołaniu wniosek skarżącego o zwrócenie się na podstawie przepisu art. 191 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem "czy przyznana skarżącemu pomoc przez MOPS za miesiąc sierpień 2009 r. stanowi zabezpieczenia społeczne" nie został uwzględniony, gdyż Kolegium nie posiada takich uprawnień. Przyznana skarżącemu pomoc została rozważona i przyznana na płaszczyźnie ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie zasiłków w takich, a nie innych wysokościach nie nosi cech dowolności, ponieważ organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, a Kolegium je w pełni podzieliło. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia było wniesienie przez S. W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniósł w niej, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z jego pismem z dnia [...] lipca 2009 roku. 3 Przyznana pomoc nie odpowiada jego niezbędnym potrzebom wskazanym w tymże piśmie, co spowodowało naruszenie art. 67 Konstytucji RP przez orzekające organy. Skarżący wniósł również, aby Sąd w trybie art. 191 Konstytucji RP zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem, czy przyznawana pomoc za miesiąc objęty wnioskiem stanowi zabezpieczenie społeczne, a w przypadku negatywnego stanowiska sądu w tym zakresie o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych na okoliczność jak wyżej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga S. W. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia są przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust.1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności: na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu oraz 4 kosztów pogrzebu (ust. 2 powołanego art. u.p.s.). Oznacza to, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Natomiast art. 2 ust.1 i art. 3 ust.1 u.p.s. stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd, a więc takiej jaka zapadła w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji uznaniowej, ale nie wnika już w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 kpa, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Należy w tym miejscu podkreślić, iż skarżący otrzymuje także wsparcie w formie zasiłku okresowego i dodatku mieszkaniowego, jak i w formie zasiłków celowych, co oznacza, iż nie pozostał bez wsparcia finansowego udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. Organy orzekające w omawianej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Precyzyjnie wskazały, zarówno możliwości finansowe organu, między innymi ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, liczbę osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku, jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz zakres korzystania z pomocy społecznej. Reasumując, w ocenie Sądu, organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego w przyznaniu zasiłku celowego określonej w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie 5 musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por. wyrok z dnia 14 lutego 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, opubl. Lex nr 194040). W świetle powyższego nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a o odmowie przyznania świadczenia w pełnym zakresie odnośnie pomocy na żywność decydowała zarówno sytuacja życiowa skarżącego, jak również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu, w tym naruszeń przepisów Konstytucji RP. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 67 Konstytucji RP wskazać trzeba, że jest on bezzasadny. Powołany przepis w ust. 2 stanowi o prawie obywatela pozostającego bez pracy nie z własnej woli i nie mającego innych środków utrzymania do zabezpieczenia społecznego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określają ustawy. Pomoc społeczna zatem przyznawana jest w oparciu o przesłanki określone w powoływanej ustawie o pomocy społecznej, będącej podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 67 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczeń obywateli dochodzonych na drodze sądowej (wyrok SN z 13.04.2007 r., I CSK 488/06, opubl. OSNC 2008, z. 5 poz. 49). Sąd ten stwierdził, że "art. 67 Konstytucji jest jedynie źródłem gwarancji konstytucyjnych i wzorcem ustawodawczym, określającym w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego, które ma sprecyzować ustawa. Z jego treści nie da się wyprowadzić określonego prawa podmiotowego ani roszczenia o konkretne świadczenie z ubezpieczenia społecznego lub opieki społecznej. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażał Trybunał Konstytucyjny, m.in. w wyroku z dnia 7 września 2004r., SK 30/03, OTK-A Zb.Urz. 2004, nr 8, poz. 82 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 2002 r., III RN 141/01, OSNP 2002, nr 24, poz. 584". 6 Przepis ten zatem nie mógł być podstawą prawną żądań skarżącego i jako taki nie mógł zostać naruszony przy ich rozpoznaniu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się o zgodności przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 44, poz. 414 z późn. zm.) z Konstytucją, w tym z art. 67. Zasady ogólne tej ustawy były zbieżne z zasadami obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. Analizując tamte uregulowania i innych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego podkreślał przede wszystkim, że art. 67 stanowi o prawie każdego, kto znajdzie się w określonej sytuacji, do ubezpieczenia i zaopatrzenia społecznego, jednak nie różnicuje tych praw i nie przesądza sposobu i form ich realizacji, pozostawiając to ustawodawcy zwykłemu, który ma swobodę w określeniu przesłanek, form i zakresu świadczeń. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych (wyrok z dnia 7 listopada 2004 r., SK 30/03, OTK-AZb.Urz. 2004, nr 8, poz. 82). Zdaniem Trybunału, z art. 67 Konstytucji nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej formy świadczeń z ubezpieczenia społecznego (wyrok z dnia 6 lutego 2002 r., SK 11/01, OTK Zb.Urz. 2002, nr 1, poz. 2), a państwo, mając obowiązek podejmowania działań, które zapewnią odpowiednie środki finansowe niezbędne dla realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, musi uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego, a także dostosować zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych (wyrok z dnia 22 października 2001 r., SK 16/01, OTK Zb. Urz. 2001, nr 7, poz. 214). Granice możliwości zaspokojenia potrzeb społecznych wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, także takie jak równowaga budżetowa (wyrok z dnia 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK Zb. Urz. 2000, nr 4, poz. 107). Trybunał wskazał też, że na tle spraw dotyczących zabezpieczenia społecznego nie bada trafności lub celowości decyzji parlamentu i przyjmuje zawsze wstępne założenie racjonalności tych działań (wyrok z dnia 12 września 2000 r., K 1/00, OTK Zb.Urz. 2000, nr 6, poz. 185). Badając przepisy ustaw o ubezpieczeniach społecznych i o pomocy społecznej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził daleko idącą swobodę ustawodawcy zwykłego w określaniu przesłanek i zasad udzielania tych świadczeń. W wyrokach z dnia 20 listopada 2001 r., SK 15/01 (OTK Zb. Urz. 2001, nr 8, poz. 252) oraz z dnia 9 czerwca 2003 r., SK 5/03 (OTK-A Zb. Urz. 2003, nr 6, poz. 50) stwierdził 7 jednoznacznie, że nie jest uprawniony do oceny słuszności i celowości działań ustawodawcy co do zakresu zapewnienia uprawnionym prawa do zabezpieczenia społecznego, są to bowiem kwestie natury politycznej, a nie prawnej. Jeżeli ustawodawca z przyczyn aksjologicznych nie objął regulacją ustawową pewnej grupy osób, nie przyznając im określonych praw, to słuszność i celowość takiego działania uchyla się spod oceny Trybunału Konstytucyjnego jako materia polityczna, należąca do zakresu swobody ustawodawcy . W świetle przedstawionych wyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, brak było podstaw do wystąpienia przez Skład orzekający z odpowiednim pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji w zw. z art. 191 ustawy zasadniczej. Wobec powyższego wniosek S. W. w tym zakresie należało oddalić. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalono wniosek w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.