VIII SA/Wa 683/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego A. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] lipca 2012 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku D. B. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2012 r., znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy C. z [...] grudnia 2000 r., znak [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w P., gmina C., stanowiącej współwłasność S. B. i A. B. oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. [...] m², na działki: [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m² i [...] o pow. [...] m². – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy C., w związku z powstaniem nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdzając jednocześnie, że w/w decyzja Wójta Gminy C. wydana została z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że S. B. wnioskiem z dnia [...] października [...] r. wystąpił o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] w P.. Decyzją z [...] grudnia [...] r. Wójt Gminy C. orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...], stanowiącej w dacie orzekania współwłasność S. B. i A. B. – na działki nr [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że proponowany podział jest zgodny z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego gminy C., gdyż działka ta położona jest w strefie istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej z udziałem zabudowy jednorodzinnej, usługowej i produkcyjno usługowej o nieuciążliwym charakterze. Z decyzji tej wynikało, że wniosek został złożony przez S. B. i A. B. i mieli ją otrzymać obydwaj współwłaściciele. Na decyzji znajduje się adnotacja o jej ostateczności z dniem [...] grudnia 2000 r. Wnioskiem z [...] lutego 2012r. A. B. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji. Wnioskodawca podał, że ma to istotne znaczenie dla zakończenia postępowania w sprawie zniesienia współwłasności. Wskazał, że wydzielona działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej i z tego powodu nie ma możliwości jej sprzedania osobom trzecim, a tym samym wyklucza to możliwość zniesienia współwłasności tej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] maja 2012 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy C. z [...] grudnia 2000 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z wnioskiem o dokonanie podziału winni wystąpić obydwaj współwłaściciele, a w tej sprawie wniosek o zatwierdzenie przedmiotowego podziału złożył tylko S. B.. Jednocześnie organ podniósł, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W tym stanie sprawy uznano, że badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "kpa"). Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w ustawowym terminie złożyła D. B. – spadkobierca S. B.. Podniosła, że stwierdzenie nieważności decyzji po upływie [...] lat od jej wydania jest krzywdzące dla niej i jej dzieci. Działanie takie jest naruszeniem prawa własności i dziedziczenia. Po tragicznej śmierci męża podzielono spadek to obecnie nie powinno się wzruszać decyzji. W wyniku rozpatrzenia wniosku D. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] lipca 2012 r. uchyliło w całości decyzję własną z [...] maja 2012 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z [...] grudnia 2000 r., w związku z powstaniem nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdzając jednocześnie, że w/w decyzja Wójta Gminy C. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Kolegium podało, że brak zgody drugiego ze współwłaścicieli powoduje, że wystąpienie o podział tylko jednego ze współwłaścicieli nieruchomości stanowi czynność bezwzględnie nieważną. Tym samym wydanie decyzji podziałowej na wniosek tylko jednego ze współwłaścicieli stanowi o rażącym naruszeniu art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: "ugn"). Jednocześnie, niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 93 ust. 3 ugn podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Stosownie do art. 99 ugn, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Z akt sprawy wynika zaś, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej i nie ustalono obsługi komunikacyjnej tejże działki. Reasumując Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd poprzednio orzekającego składu tego organu, że w tym stanie sprawy należy uznać, że badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Jednak w następstwie zatwierdzenia podziału, częściowego podziału spadku i nabycia spadku w drodze ustawy (umowa z [...] marca 2001 roku i postanowienie Sądu Rejonowego w S. z [...] września 2006 r., I Ns [...]) w ocenie organu, skoro doszło do zmiany właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, to zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny są pozbawione możliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie skutków prawnych, jakie w sferze prawa cywilnego ma nabycie prawa własności. Skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] lipca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Wnosząc o jej uchylenie, zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego decyzja podziałowa Wójta Gminy C. rażąco naruszała art. 93 ust. 3, art. 97 ust. 2 i art. 99 ugn. Wydzielono, bowiem działkę bez dostępu do drogi publicznej, bez ustanowionej służebności oraz dokonano podziału na wniosek jednego ze współwłaścicieli z pominięciem strony skarżącej. Wobec powyższego winna zostać stwierdzona jej nieważność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Kluczowym dla jej rozstrzygnięcia są dwie kwestie: po pierwsze, czy decyzja Wójta Gminy C. z [...] grudnia 2000 r., zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w P., gmina C., stanowiącej w dacie orzekania współwłasność S. B. i A. B. oznaczona, jako działka nr [...] o pow. [...] m², na działki: [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m² i [...] o pow. [...] m²., była objęta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności i po drugie, czy tak wydana decyzja spowodowała nieodwracalne skutki prawne. Co do pierwszej kwestii (rażącego naruszenia prawa) należy zgodzić się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., z której wynika obarczenie decyzji objętej kontrolą w trybie nadzwyczajnym wadą uzasadniającą stwierdzenie o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa. I tak zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: "ugn") podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Z ust. 2 tego artykułu wynika, że jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. W przypadku podziału administracyjnego, niezbędną przesłanką do wydania decyzji o podziale określonej nieruchomości, jest zatem wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych tej nieruchomości, o ile nieruchomość ta nie jest przedmiotem prawa własności, bądź prawa użytkowania wieczystego jednej tylko osoby. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o podział złożył tylko jeden ze współwłaścicieli – S. B.. Wprawdzie wydana decyzja adresowana była również do A. B., jednak w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tej decyzji zarówno A. B., jak i składającemu wniosek S. B., a oświadczenie z [...] grudnia 2000 roku o zrzeczeniu się współwłaścicieli do złożenia odwołania od kwestionowanej decyzji zostało podważone przez A. B. ( pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP w S. z [...] lipca 2012 r. o prowadzeniu dochodzenia w sprawie podrobienia podpisu A. B. w dniu [...] grudnia 2000 r.). Wniosek w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność dwóch osób winien być złożony przez te osoby, co nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy należy uznać, że decyzja Wójta Gminy C. z [...] grudnia 2000 r. wydana została wbrew treści art. 97 ust. 2 ugn, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy również podzielić twierdzenia organu, iż wydzielenie działki bez dostępu do drogi publicznej, stanowi rażące naruszenie prawa. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności dokonania podziału jest zapewnienie wydzielanym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Kryterium zapewnienia dostępu do drogi publicznej pozostaje w sferze zapewnienia możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, skoro dostęp do drogi publicznej jest warunkiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, jak również wymogiem dopuszczalności realizacji inwestycji budowlanych. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej wiąże się z faktem, iż wydzielona działka gruntu może się stać w przyszłości odrębną nieruchomością, a wtedy jej samodzielne zagospodarowanie bez dostępu do drogi publicznej nie będzie możliwe. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej przejawia się przede wszystkim w przyleganiu wydzielonej działki gruntu do działki drogowej drogi publicznej z możliwością uzyskania do niej zjazdu, co stanowi wtedy dostęp bezpośredni. Możliwe jest również zapewnienie dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni, poprzez wydzielenie w ramach podziału nieruchomości działki gruntu pod drogę wewnętrzną mającą połączenie z drogą publiczną, do której to drogi wewnętrznej będą przylegać pozostałe działki gruntu wydzielone w ramach podziału, i wtedy dostęp ten będzie oparty na ustanowieniu służebności drogi koniecznej na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek gruntu albo na zbyciu udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej podmiotowi na rzecz, którego dokonuje się zbycia działki gruntu przylegającej do drogi wewnętrznej. Pośredni dostęp do drogi publicznej może być również zapewniony bez wydzielania działki gruntu pod drogę wewnętrzną poprzez ustanowienie służebności dla działek gruntu nie przylegających do drogi publicznej na działkach gruntu, które do takiej drogi przylegają. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy obejmującej wstępny projekt podziału działki nr [...] na działki o numerach [...], [...] i [...] wynika, że działka [...] powstała w wyniku podziału nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a decyzja zatwierdzająca podział nie zobowiązuje właściciela do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia tych działek. Zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości bez równoczesnego zobowiązania właściciela lub użytkownika wieczystego do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek nie mających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nastąpiło z obrazą - jak słusznie podniosły organy administracji - przepisu art. 93 ust. 3 i 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Drugą podstawową kwestią w tej sprawie jest ustalenie, czy decyzja Wójta Gminy C. spowodowała nieodwracalne skutki prawne. Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu organu odwoławczego, co do tego, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał, że działki nr [...],[...] i [...] od daty podziału zmieniały właścicieli, na skutek zniesienia współwłasności i nabycia spadku w drodze ustawy. Zdaniem organu, w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem do oceny ważności aktu notarialnego oraz skutków prawnych umowy cywilnoprawnej, a tym bardziej ich odwrócenia, nie jest władny organ administracji. W tym miejscu stwierdzić należy, że zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 kpa było przedmiotem rozważań zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), jak i Sądu Najwyższego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 1987r. I SA 1406/86 (ONSA 1987 Nr 2 poz. 81), wyraził pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCP 1992, nr 12 poz. 211) wyraził stanowisko, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Wskazano, że jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywołała zatem nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Jak przyjęto, skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że decyzja o podziale nieruchomości nie rodzi praw majątkowych do nieruchomości. W szczególności, na jej podstawie nie nabywa prawa własności ani osoba, która nieruchomość powstałą z podziału zbywa, ani osoba, która na skutek zawarcia umowy kupna – sprzedaży z osobą nie będącą właścicielem, nieruchomość kupuje. Z tego też względu oparcie przez organ odwoławczy twierdzenia o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych na ustaleniu, że podstawą zmian własnościowych była decyzja o podziale nieruchomości, było wadliwe. Przedmiotowa decyzja służyła niejako do uporządkowania stanu faktycznego nieruchomości przed zniesieniem współwłasności. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym nieruchomości i nie spowodował żadnych skutków prawnych w zakresie prawa własności. Skutki takie wywołała dopiero umowa zniesienia współwłasności nieruchomości zawarta w dniu [...] marca 2001 r. mocą, której poszczególne działki przypisane zostały na własność określonym osobom. W ocenie Sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem decyzja ta nie kształtuje stosunków własnościowych. Nie stanowi ona tytułu własności, nie jest aktem administracyjnym, z którego można wywodzić prawa majątkowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2050/11, z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 982/11). Przenosząc te rozważania na niniejszą sprawę należy stwierdzić, że decyzja podziałowa z [...] grudnia 2000r. nie spowodowała przeniesienia prawa własności bądź jakichkolwiek zmiany w tym zakresie. Jeżeli do momentu podziału działki nr [...] współwłaścicielami byli S. B. i A. B., to sam podział tej działki na działki o numerach [...],[...] i [...] nie zmienił prawa współwłasności ww. osób. Zmiana w zakresie prawa własności nastąpiła później i miała bezpośredni związek z częściowym zniesieniem współwłasności w dniu [...] marca 2001 r. oraz nabyciem spadku po zmarłym S. B.. Na mocy ustawowego porządku dziedziczenia spadek po nim nabyli żona D. B. oraz synowie K.S. B. i A. R. B. po [...] części każde z nich. Tym samym należy stwierdzić, że konsekwencją umowy o zniesieniu współwłasności i spadkobrania była zmiana w zakresie współwłasności polegająca na tym, że współwłaścicielami działki nr [...] stali się A. B. w [...] części, D. B., K. B. i D. B. po [...] części każde z nich; właścicielem działki nr [...] zostali D. B., K. B. i D. B. po [...] części każde z nich, natomiast A. B. został właścicielem działki [...]. A zatem przejście prawa współwłasności nastąpiło nie na podstawie wydania decyzji zatwierdzającej podział z 2000 r., ale śmierci S. B. i spadkobrania po nim. Wobec naruszenia przez organ II instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 kpa poprzez błędną jego wykładnię Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego. Rozpoznając ponownie wniosek należy uwzględnić dokonaną wyżej wykładnię art. 156 § 2 kpa. Tym samym należy stwierdzić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2012r., stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy C. z [...] grudnia 2012r. mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie wydano w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. ----------------------- 1