VIII SA/Wa 685/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi J. W., K. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji w sprawie nakazu zabezpieczenia zabytku oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.W. oraz J.W., występujących jako wspólnicy Spółki Cywilnej "[...]" s.c. K.W., J.W. z siedzibą w T. od decyzji Kierownika Delegatury w R., działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] nakazującej zabezpieczenie budynku pałacu w B. przed postępującą dewastacją, to jest przeprowadzenie remontu stropów, wzmocnienie konstrukcji więźby dachowej i zabezpieczenie dachu przed przeciekaniem oraz zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych przed dostępem niepowołanych osób - w terminie do dnia [...] listopada 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych przed dostępem niepowołanych osób i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji oraz w części dotyczącej terminu zakończenia nakazanych prac i wyznaczył nowy termin ich zakończenia - do dnia [...] czerwca 2008 r., a w pozostałej części utrzymał wymienioną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wzniesiony w XIX wieku pałac w B., wpisany został do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1984 r. W dniu [...] lipca 2007 r., zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), dalej jako: "ustawa z 23.07.2003 r." została przeprowadzona przez pracowników Delegatury w R. przy współudziale pełnomocnika skarżących – J.W. kontrola stanu zachowania i użytkowania wyżej opisanego pałacu. W jej wyniku stwierdzono zły stan techniczny pałacu, a w szczególności, iż nieużytkowany od kilkunastu lat obiekt ulega stopniowej dewastacji, jest nieskutecznie zabezpieczony, dach pałacu jest poważnie uszkodzony na skutek czego strop uległ zawaleniu. Taki stan rzeczy jeszcze przyspiesza niekorzystne oddziaływanie zjawisk atmosferycznych na ten obiekt. Opierając się na tych ustaleniach, z mocy art. 4 pkt 2 ustawy z 23.07.2003 r. organ I instancji – jako zobowiązany do zapobiegania zagrożeniom mogącym powodować uszczerbek dla wartości zabytków - miał podstawy do nakazania właścicielom zabytku podjęcia określonych działań z uwagi na konieczność przeprowadzenia natychmiastowych robót konserwatorskich i budowlanych. Jednakże w świetle art. 49 ust. 1 ustawy z 23.07.2003 r. nakazanie przez organ I instancji zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych przed dostępem niepowołanych osób nie zostało dokonane bez podstawy prawnej. W oparciu o ten przepis organ może zobowiązać do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Wobec tego, z mocy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." w omawianym zakresie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Zauważył przy tym organ odwoławczy, że wartość historyczna obiektu, jak i konieczność przeprowadzenia prac remontowo – konserwatorskich pałacu jest okolicznością bezsporną. Obowiązkiem właściciela zaś, zgodnie z art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z 23.07.2003 r. jest zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Kierując się tym, że w chwili rozpatrywania odwołania to jest w dniu [...] stycznia 2008 r., wyznaczony przez organ I instancji termin realizacji prac (do dnia [...] listopada 2007 r.) upłynął oraz mając na uwadze, aby termin wykonania prac był realny, Minister uchylił decyzję w części dotyczącej terminu nakazanych prac i wyznaczył nowy termin ich przeprowadzenia do dnia [...] czerwca 2008 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że nakazane przez organ I instancji prace są uzasadnione stanem pałacu, a także mieszczą się w pojęciu prac wymienionych w art. 49 ustawy z 23.07..2003 r. Organ II instancji uznał, że podnoszone przez odwołujących argumenty odnośnie terenu zabytkowego parku nie są przedmiotem prowadzonego postępowania i nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a tym samym nie zasługują na uwzględnienie. K.W. i J.W. jako wspólnicy spółki cywilnej wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zaskarżyli ją w całości. Uważali, że nie mogą ponosić odpowiedzialności za skutek w postaci złego stanu technicznego pałacu, bez uwzględnienia przyczyny, to jest bezprawnego podziału zespołu pałacowo - parkowego w B. i spowodowanie, że część znajduje się w rękach inwestorów prywatnych – obecnie skarżących, a pozostała część należy do Gminy B. i Powiatu P. Taka sytuacja czyni nieopłacalnymi jakiekolwiek nakłady skarżących na tymczasowe zabezpieczenie obiektu, które i tak byłyby bardzo kosztowne. Skarżący nie zakwestionowali konieczności odrestaurowania pałacu, a także pozostałej części zespołu pałacowo - parkowego. Jednakże , w ich ocenie, mogłoby to nastąpić dopiero po przyłączeniu części parku, odłączonej w 2004 r. Wówczas inwestycja stałaby się opłacalna. Zespół zaś powróciłby do pierwotnego stanu, zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących stan ten mógłby zostać jedynie osiągnięty poprzez ponowne scalenie części parku należącej do Powiatu P. i Gminy B. z terenem stanowiącym własność skarżących i przekazanie go skarżącym w formie decyzji. K.W. i J.W. wystąpili o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego (nie wskazując jego specjalizacji) w przedmiocie oceny zgodności z prawem działań administracji publicznej, które doprowadziły do podziału nieruchomości, na której znajduje się zespół pałacowo – parkowy w B., a także biegłego do oceny stanu technicznego budynku zwanego "rządcówką", położonego na działce stanowiącej własność Powiatu P., a będącej częścią kompleksu pałacowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wykazało, że niezbędne jest wykonanie określonych prac i robót w celu zapobieżenia zniszczeniu zabytkowego dworu położonego w B. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję, którą nakazał skarżącym jako właścicielom zabytku niezwłoczne wykonanie prac zabezpieczających. Decyzję tę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zmienił zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. w części dotyczącej zakresu robót zabezpieczających oraz terminu ich wykonania. Podkreślić należy, że wpisanie obiektu do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 ustawy z 23.07.2003 r. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zespół pałacowo – parkowy w B. został wpisany do rejestru zabytków byłego województwa r. decyzjami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R.: z dnia [...] marca 1984 r., nr [...] oraz z dnia [...] lipca 1985 r. i dnia [...] maja 1998 r., nr [...]. Niesporna pozostaje również okoliczność, że K.W. oraz J.W. w chwili wydawania obu decyzji byli współwłaścicielami nieruchomości w B., na której posadowiony jest pałac. Nie ustalono charakteru współwłasności nieruchomości, tzn. czy pozostaje jako współwłasność łączna skarżących jako wspólników spółki cywilnej, czy też ma inną formę. Jednakże okoliczność ta, zdaniem Sądu nie ma znaczenia, gdyż współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości pozostają skarżący (art. 196, 863 Kodeksu cywilnego). Odnosząc się do materialnej podstawy prawnej decyzji, stanowił ją art. 49 ust. 1 ustawy z 23.07.2003 r., z którego wynika, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z tytułu własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Zatem jeżeli decyzja w tej materii została wydana prawidłowo w ramach uznania administracyjnego, Sąd nie ma podstaw prawnych do kwestionowania jej legalności. Główny zarzut skargi sprowadza się do kwestii braku podstaw i niecelowości przeprowadzania prac restauracyjnych w pałacu z uwagi na podział w 2004 r. nieruchomości, na której się on znajduje. Kwestia podziału nieruchomości w 2004 r. oraz ewentualnego scalenia bądź połączenia nieruchomości powstałych po podziale nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Podział nieruchomości został dokonany w lutym 2004 r. (kopia Almanachu historii i walki o przetrwanie zespołu pałacowo – parkowego w B. opracowanego przez skarżącego J.W., k-[...] verte akt). Nieruchomość, na której usytuowany jest pałac została sprzedana już po podziale, w listopadzie 2004 r. (tamże, k-260 akt). Nabywcą była osoba fizyczna i nabycie nastąpiło w drodze przetargu (kopia powołanego Almanachu, k-[...], kopia pisma Starosty Powiatu P., k-[...] akt). Następnie w dniu [...] listopada 2006 r. skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość od tej osoby fizycznej (kopia Almanachu, k-[...] verte akt). Wobec powyższego skarżący nabyli nieruchomość w obecnych granicach, już po jej podziale. Znali więc położenie i wielkość tej nieruchomości. Wiedzieli, że pałac jest wpisany do rejestru zabytków. Mieli również rozeznanie co do złego stanu technicznego pałacu, zwłaszcza że jeszcze poprzedni właściciele w marcu 2006 r. zostali zobowiązani do umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi i mienia (kopia pisma Wojewody [...], k-[...] akt). W tej sytuacji, zdaniem Sądu zarzuty i żądania skarżących uzasadniające nieprzeprowadzanie prac konserwatorsko – remontowych podziałem opisywanej nieruchomości i brakiem działań organów zmierzających do ponownego połączenia podzielonych nieruchomości, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. Zarzuty skarżących dotyczące nieremontowania i pozostawania w gorszym stanie technicznym tzw. budynku "rządcówki" posadowionego na nieruchomości należącej do Powiatu P., przed 2004 r. należącego do zespołu pałacowo – parkowego w B. nie mają także znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Budynek ten nie jest wpisany do rejestru zabytków, a nadto inny podmiot jest jego właścicielem (kopia pisma Wojewody [...], k-[...] akt). Ponadto co do wniosku skarżących w przedmiocie dopuszczenia dowodów z opinii biegłych, w myśl art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a." przed sądem można przeprowadzić tylko dowody uzupełniające z dokumentów. Zatem przeprowadzenie przed sądem wnioskowanych przez skarżących dowodów jest niedopuszczalne. W świetle powyższego słusznie organ odwoławczy przyjął, że K.W. i J.W. jako współwłaściciele pałacu w B. są zobowiązani m. in. do zabezpieczenia i utrzymania zabytku i jego otoczenia w jak najlepszym stanie (art. 5 pkt 3 ustawy z 23.07.2003 r.). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zaś, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 49 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 3 i 5 ustawy z 23.07.2003r., mógł nałożyć na skarżących obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie robót konserwatorskich lub budowlanych przy zabytku. Nałożenie obowiązku przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych, określenie ich zakresu oraz wskazanie terminu ich wykonania ustawodawca pozostawił uznaniu organu. W tej sytuacji kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie tego przepisu ma ograniczony charakter i sprowadza się do oceny czy organ ochrony zabytków, nakładając powyższy obowiązek działał zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, czy decyzje wydano w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz czy ocena materiału dowodowego została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolne. Mając powyższe na uwadze, skarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego spełnia wyżej określone wymagania. Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem stanu jego zachowania. Ocena stanu pałacu została dokonana przez upoważnionych pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. Delegatury w R. w dniu [...] lipca 2007 r. w obecności pełnomocnika skarżących J.W. (kopia protokołu z kontroli, k-[...] akt administracyjnych [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków). J.W. podpisała tenże protokół i nie zgłosiła do niego żadnych uwag. Słusznie organy przyjęły, że właściciele nie zgłaszali zastrzeżeń do ustaleń kontrolerów organu I instancji w przedmiocie stanu pałacu. Zresztą skarżący wcześniej, przed kontrolą wielokrotnie potwierdzali fakt, że zabytek jest w złym stanie technicznym i wymaga przeprowadzenia szeregu prac w celu zabezpieczenia przed dalszym jego niszczeniem. Zatem kwestia powyższa była bezsporna. Uprawnienia organu ochrony zabytków do przeprowadzenia kontroli zabytku, jej zakres i sposób jej przeprowadzenia oraz udokumentowania określa art. 38 ustawy z 23.07.2003 r. Kontroli dokonano zgodnie z tym uregulowaniem. Obowiązki nałożone na właścicieli zostały prawidłowo skorygowane przez organ odwoławczy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydłużył termin niezbędny do usunięcia stanu zagrożenia zniszczenia zabytku lub istotnego uszkodzenia zabytku. Termin ten został wydłużony o siedem miesięcy czyli dwukrotnie dłużej aniżeli ten wyznaczony przez organ I instancji. Skarżący mieli łącznie jedenaście miesięcy na przeprowadzenie nakazanych prac. Termin ten był wystarczający. Należy bowiem uznać, że organy ochrony zabytków dysponują wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników i są w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - jaki termin jest potrzebny na usunięcie stanu. Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu na okoliczność, że zachowanie terminu wyznaczonego przez organy orzekające jest niemożliwe. Podnoszony również zarzut nadmiernego, nieuzasadnionego obciążenia skarżących kosztami nakazanych robót, jest z wyżej podanych powodów nieuzasadniony. Z powyższych względów nie można postawić organowi zarzutu, że powierzchownie rozpatrzył sprawę i nierzetelnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, co mogłoby prowadzić do przekroczenia granicy uznania administracyjnego. To z kolei prowadzi do wniosku, iż zarówno skarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszyły prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.