VIII SA/Wa 687/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] Prezydent Miasta R. przyznał S.W., dalej skarżącemu, zasiłek celowy na zakup gorącego posiłku w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] sierpnia 2009 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organ I instancji wynikało z zebranego materiału dowodowego, iż skarżący spełnia niezbędne warunki do objęcia go pomocą w postaci zasiłku celowego w tej formie, z uwagi na sytuację rodzinną i materialną. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 z późn. zm.) pomoc taka może być przyznana, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150 % kryterium dochodowego ustalanego według art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2008 r., Nr 115, poz. 728 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.s.". Wnioskodawca spełnił warunki do przyznania opisywanego zasiłku. Wysokość tego zasiłku celowego w 2009 r. wynosi [...] zł na osobę. Od powyższej decyzji S.W. wniósł odwołanie, kwestionując wysokość przyznanego zasiłku nie pozwalającego mu na zaspokojenie wydatków niezbędnych do życia. Stwierdził również, że przyznana pomoc jest niezgodna z art. 67 Konstytucji RP, gdyż nie stanowi zabezpieczenia społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podniosło, iż w sprawie niniejszej dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił [...] zł, obejmujący 1/2 dotacji do czynszu w kwocie [...] zł i zasiłek okresowy w kwocie [...] zł. Dochód ten nie przekraczał więc 150% kryterium dochodowego o którym mowa w art. 8 ust 1 pkt 1 u.p.s. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, trafnym było rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwołując się do treści art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania " oraz art. 7, 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. stwierdził istnienie niezbędnej potrzeby bytowej w postaci dofinansowania zakupu gorącego posiłku w wysokości [...] zł. Wysokość przyznanej pomocy uzależniona jest przede wszystkim od posiadanych przez ośrodek pomocy społecznej środków finansowych. W 2009 r. wysokość zasiłku na ten cel została zaplanowana na kwotę [...] zł. miesięcznie na jedną osobę. Są to środki pochodzące z budżetu państwa przyznawane przez wojewodę na realizację działań dotyczących między innymi poprawy poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Podniesiono także, iż decyzjami z tej samej daty przyznano skarżącemu zasiłek celowy na żywność, zakup środków czystości w łącznej kwocie [...] zł oraz zasiłek okresowy po [...] zł miesięcznie. Powyższe ustalenia świadczą o tym, że organ I instancji w miarę własnych możliwości finansowych wspiera skarżącego różnymi formami pomocy. Organ II instancji stwierdził także, iż zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 67 Konstytucji RP jest bezzasadny. Przyznana skarżącemu pomoc została rozważona i przyznana na płaszczyźnie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia było wniesienie przez S.W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniósł w niej, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z jego pismem z dnia [...] lipca 2009 roku. Przyznana pomoc nie odpowiada jego niezbędnym potrzebom wskazanym w tymże, co spowodowało naruszenie art. 67 Konstytucji RP przez orzekające organy. Skarżący wniósł również, aby Sąd w trybie art. 191 Konstytucji RP zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem, czy przyznawana pomoc za miesiąc objęty wnioskiem stanowi zabezpieczenie społeczne, a w przypadku negatywnego stanowiska sądu w tym zakresie o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych na okoliczność jak wyżej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga S.W. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia są przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit c cyt. ustawy z 2005 r. pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wskazanych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym, niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci zakupu produktów żywnościowych. Natomiast art. 2 ust.1 i art. 3 ust.1 u.p.s. stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc w zakresie dożywiania, w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r., może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom wskazanym w art. 3 pkt 1 u.p.s., jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego o jakim mowa w art. 8 ust 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd, a więc takiej jaka zapadła w sprawie niniejszej, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji uznaniowej, ale nie wnika już w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 kpa, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Organ wydając decyzję prawidłowo uwzględnił zarówno przesłankę bezrobocia, choroby jak i dochodu skarżącego niższego niż 150 % kryterium dochodowego i przyznał pomoc w wysokości wskazanej w decyzji. Pomoc ta koreluje z możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej. W 2009 r. wysokość zasiłku na ten cel została zaplanowana na kwotę [...] zł. miesięcznie na jedną osobę. Są to środki pochodzące z budżetu państwa przyznawane przez wojewodę na realizację działań dotyczących między innymi poprawy poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Należy w tym miejscu podkreślić, iż skarżący otrzymuje także wsparcie w formie zasiłku okresowego i dodatku mieszkaniowego i innych zasiłków celowych, co oznacza, iż nie pozostał on bez wsparcia finansowego udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. Organy orzekające w omawianej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Reasumując, w ocenie Sądu, organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego w przyznaniu niniejszego zasiłku. Samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, opubl. Lex nr 194040). W świetle powyższego nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu Odnosząc się zaś do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 67 Konstytucji wskazać trzeba, że jest on bezzasadny. Powołany przepis w ust. 2 stanowi o prawie obywatela pozostającego bez pracy nie z własnej woli i nie mającego innych środków utrzymania do zabezpieczenia społecznego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określają ustawy. Pomoc społeczna zatem przyznawana jest w oparciu o przesłanki określone w powoływanej ustawie o pomocy społecznej, będącej podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 67 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczeń obywateli dochodzonych na drodze sądowej (wyrok SN z 13.04.2007 r., I CSK 488/06, opubl. OSNC 2008, z. 5 poz. 49). Sąd ten stwierdził, że "art. 67 Konstytucji jest jedynie źródłem gwarancji konstytucyjnych i wzorcem ustawodawczym, określającym w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego, które ma sprecyzować ustawa. Z jego treści nie da się wyprowadzić określonego prawa podmiotowego ani roszczenia o konkretne świadczenie z ubezpieczenia społecznego lub opieki społecznej. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażał Trybunał Konstytucyjny, m.in. w wyroku z dnia 7 września 2004r., SK 30/03, OTK-A Zb.Urz. 2004, nr 8, poz. 82 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 2002 r., III RN 141/01, OSNP 2002, nr 24, poz. 584". Przepis ten zatem nie mógł być podstawą prawną żądań skarżącego i jako taki nie mógł zostać naruszony przy ich rozpoznaniu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się o zgodności przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 44, poz. 414 z późn. zm.) z Konstytucją, w tym z art. 67. Zasady ogólne tej ustawy były zbieżne z zasadami obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. Analizując tamte uregulowania i innych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego podkreślał przede wszystkim, że art. 67 stanowi o prawie każdego, kto znajdzie się w określonej sytuacji, do ubezpieczenia i zaopatrzenia społecznego, jednak nie różnicuje tych praw i nie przesądza sposobu i form ich realizacji, pozostawiając to ustawodawcy zwykłemu, który ma swobodę w określeniu przesłanek, form i zakresu świadczeń. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych (wyrok z dnia 7 listopada 2004 r., SK 30/03, OTK-AZb.Urz. 2004, nr 8, poz. 82). Zdaniem Trybunału, z art. 67 Konstytucji nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej formy świadczeń z ubezpieczenia społecznego (wyrok z dnia 6 lutego 2002 r., SK 11/01, OTK Zb.Urz. 2002, nr 1, poz. 2), a państwo, mając obowiązek podejmowania działań, które zapewnią odpowiednie środki finansowe niezbędne dla realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, musi uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego, a także dostosować zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych (wyrok z dnia 22 października 2001 r., SK 16/01, OTK Zb. Urz. 2001, nr 7, poz. 214). Granice możliwości zaspokojenia potrzeb społecznych wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, także takie jak równowaga budżetowa (wyrok z dnia 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK Zb. Urz. 2000, nr 4, poz. 107). Trybunał wskazał też, że na tle spraw dotyczących zabezpieczenia społecznego nie bada trafności lub celowości decyzji parlamentu i przyjmuje zawsze wstępne założenie racjonalności tych działań (wyrok z dnia 12 września 2000 r., K 1/00, OTK Zb.Urz. 2000, nr 6, poz. 185). Badając przepisy ustaw o ubezpieczeniach społecznych i o pomocy społecznej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził daleko idącą swobodę ustawodawcy zwykłego w określaniu przesłanek i zasad udzielania tych świadczeń. W wyrokach z dnia 20 listopada 2001 r., SK 15/01 (OTK Zb. Urz. 2001, nr 8, poz. 252) oraz z dnia 9 czerwca 2003 r., SK 5/03 (OTK-A Zb. Urz. 2003, nr 6, poz. 50) stwierdził jednoznacznie, że nie jest uprawniony do oceny słuszności i celowości działań ustawodawcy co do zakresu zapewnienia uprawnionym prawa do zabezpieczenia społecznego, są to bowiem kwestie natury politycznej, a nie prawnej. Jeżeli ustawodawca z przyczyn aksjologicznych nie objął regulacją ustawową pewnej grupy osób, nie przyznając im określonych praw, to słuszność i celowość takiego działania uchyla się spod oceny Trybunału Konstytucyjnego jako materia polityczna, należąca do zakresu swobody ustawodawcy . W świetle przedstawionych wyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, brak było podstaw do wystąpienia przez Skład orzekający z odpowiednim pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji w zw. z art. 191 ustawy zasadniczej. Wobec powyższego wniosek S.W. w tym zakresie należało oddalić. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalono wniosek w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.