VIII SA/Wa 69/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) w związku z art. 82 ust.3 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej jako ustawa prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2010 roku wydanej przez Prezydenta Miasta R. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym usytuowanym na terenie działki nr ew. [...] i [...] (przy granicy z działką nr [...]) przy ulicy [...] w R. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją z dnia [...] września 2010 roku Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym, usytuowany na terenie działki nr [...] i [...] – przy granicy z działką nr [...] przy ulicy [...] w R. na rzecz inwestorów D. i A. S.. Od decyzji odwołanie wniosła S. K. właścicielka działki nr [...], która zarzucała naruszenie art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane oraz usytuowanie budynku inwestora, które grozi uszkodzeniem stabilności budynku na jej działce. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ustawy prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, również kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Zdaniem organu inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z wymaganymi dokumentami i uzyskał wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Odnośnie usytuowania budynku inwestora organ przywołał przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku – w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U nr 75, poz. 690 ze zm. dalej jako rozporządzenie) art. 13 ust.3 i 4, które dopuszczają lokalizację obiektu przy granicy gdy: a) wynika to z ustaleń miejscowego planu albo b) nie jest możliwe zachowanie odległości o których mowa w ust.1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki c) jeżeli na sąsiedniej działce w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej; d) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Na działce skarżącej przy granicy istnieje budynek, a zatem istniały podstawy aby inwestor mógł usytuować swój budynek bezpośrednio przy tej granicy. W ocenie organu zarzut, iż dojdzie naruszenia fundamentów i przez to uszkodzenia ścian istniejącego obiektu na nieruchomości skarżącej nie znajdują uzasadnienia. W projekcie technicznym budynku w części zawierającej opis techniczny w punkcie 4 opisano sposób wykonania fundamentów z zaznaczeniem konieczności ich realizacji odcinkami bez użycia ciężkiego sprzętu (wykopy wykonać metodami bezudarowymi) ze względu na istniejący w granicy budynek na działce sąsiedniej. Sposób wykonania fundamentów przy istniejącym budynku został przedstawiony w projekcie budowlanym na rysunku K-1. Organ odwoławczy odnosząc się do udziału właściciela działki nr [...] jako strony postępowania zauważył, że stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę mogą być inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane stanowi, że obszar oddziaływania obiektu stanowi teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Pod pojęciem ,,przepisów odrębnych’’ należy rozumieć wszystkie przepisy, przewidujące wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości innych niż działka przeznaczona pod inwestycję. Mogą to być np. przepisy ochrony środowiska lub przepisy przeciwpożarowe. Organ wskazał, że jak wynika z mapy dołączonej do akt sprawy projektowany budynek jest odsunięty od granicy działki nr [...] o odległość przewidzianą przepisami zawartymi w rozporządzeniu. Odległość ta zgodna z rozporządzeniem powoduje, iż właściciel tej działki nie został uznany za stronę postępowania. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega przed wszystkim, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Skarżąca jest właścicielem działki położonej w sąsiedztwie spornej nieruchomości. Uciążliwość obiektu może naruszać podstawowe prawo jakim jest prawo własności . Zdaniem organu planowana budowa w żaden sposób nie utrudni korzystania z sąsiedniej działki zgodnie z jej społeczno- gospodarczym przeznaczeniem, ani nie będzie stanowić uciążliwości, a więc prawa skarżącej nie będą w żaden sposób ograniczone. Organ wskazywał, że jeżeli skarżąca uważa, że jej prawo własności zostało naruszone i nie zgadza się z przebiegiem granicy pokazanym w załączniku- mapie dla celów projektowych, który jest powoływany w niniejszej decyzji, powinna złożyć wniosek w sądzie powszechnym o ponowne ustalenie przebiegu granic. Wojewoda nie ma zaś kompetencji, aby w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzygać o przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami stron. Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniosła Salomea Kamińska. Zaskarżonej decyzji zarzucała: 1) naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane poprzez ustalenie, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, będącego przedmiotem skarżonej decyzji; 2) naruszenie art. 5 i 6 ustawy prawo budowlane w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U z 2003 roku, nr 164, poz. 1588) poprzez nieuwzględnienie różnicy pomiędzy zagospodarowaniem działek, a zagospodarowaniem terenów; 3) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez udziału właściciela działki nr [...], która zgodnie ze stanem faktycznym należy do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji; 4) błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości poprzez wydanie decyzji pomimo wątpliwości co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], która to wątpliwość wynika z akt postępowania administracyjnego oraz pomimo wniosku skarżącej o ustalenie powyższych granic; 5) naruszenie art.20 ustawy prawo budowlane poprzez wydanie decyzji w oparciu o projekt budowlany niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy; 6) błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku, który grozi uszkodzeniem budynku posadowionego na działce nr [...], w ten sposób że zagraża stabilności budynku i może grozić zawaleniem ścian. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi S. K. podnosiła, że postępowanie toczyło się ponownie w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 roku, syg. akt VIII SA/Wa 861/09, który uchylał poprzednie decyzje organów obu instancji. Podnosiła, że Sąd uchylając decyzje w uzasadnieniu wyroku wskazywał na naruszenie przez organy art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Organ w związku z tym winien ustalić, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 k.p.a. Nadto Sąd zwracał uwagę organom wydającym decyzje, iż zostały one błędnie wydane bez podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia prawidłowej granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mimo wskazanych przez Sąd braków decyzji, Prezydent Miasta R. wydał kolejną decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia skargi podnosiła, że organ naruszył przepisy art. 10 k.p.a. i art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane. Organ błędnie ograniczył krąg osób którym przysługuje status strony do właścicieli działek nr [...] i [...], eliminując właścicieli działki nr [...]. Zdaniem skarżącej stanowisko organu powołujące się na przepisy rozporządzenia, gdzie rzekoma odległość przedmiotowego budynku mającego powstać na działce nr [...] od granicy z działką nr [...] jest wystarczająca aby uznać, że działka nr [...] pozostaje poza obszarem oddziaływania obiektu jest błędna. Zdaniem skarżącej organ również nieprawidłowo uznał, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie do zagospodarowania terenów, a w jej ocenie mają zastosowanie tylko do zagospodarowania działek i nie można utożsamiać zagospodarowania działki z zagospodarowaniem terenu. Zdaniem skarżącej w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U nr 164, poz. 1588), w którym mówi się o zagospodarowaniu terenu a nie działki, a po drugie traktuje o oddziaływaniu obiektu na inne elementy zagospodarowania przestrzennego, a nie oddziaływaniu środowiska na obiekt. Skarżąca wskazywała, że zaskarżona decyzja została wydana bez poczynienia odpowiednich ustaleń mających na celu usunięcie wątpliwości co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], co nakazywał Sąd uchylając poprzednie decyzje. Organ zdając sobie sprawę z powstałych rozbieżności po raz kolejny przypieczętował powstałe rozbieżności i nierzetelności w tworzonym swoimi decyzjami stanie faktycznym i prawnym. W ocenie skarżącej organ również nie wziął pod uwagę ważnej kwestii dotyczącej zagrożenia dla stojącego budynku na jej działce, jakie stwarzać będzie dobudowanie do jego ściany innego budynku, którego dotyczą skarżone decyzje. Według oceny skarżącej jej budynek nie może stanowić elementu zamierzonej przez sąsiadów zabudowy bliźniaczej, gdyż jest to stary budynek, a jego fundamenty nie są w stanie ponieść dodatkowego obciążenia. Organ rozpoznając sprawę nie odniósł się do tych kwestii, a tylko stwierdził, iż projekt przewiduje wskazówki do kopania fundamentów, co absolutnie nie jest argumentem wystarczającym do podejmowania decyzji w tej kwestii bez przeprowadzenia oględzin. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zdaniem Sądu zarzuty skargi nie podważają prawidłowości ustaleń faktycznych i dokonanej oceny prawnej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż organ ponownie rozpoznając sprawę zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany jest dokonaną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 roku, syg. akt VIII SA/Wa 861/09 podnosił, że obowiązkiem organu jest prawidłowe ustalenie stron postępowania. Wskazywał, że organ nie przeprowadził ustaleń czy właściciele działki nr [...] znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany. Dopiero w sytuacji gdy organ uznana, że właściciele działki nr [...] powinni być stroną postępowania winien wobec śmierci dotychczasowego właściciela zastosować procedurę – art. 30 § 4 -5 k.p.a.- tak aby w ich miejsce weszli do postępowania następcy prawni, zarządca masy spadkowej bądź kurator spadku. Sąd uznał za wadliwą procedurę pominięcia faktu śmierci właściciela działki nr [...] w sytuacji gdy doręczano mu decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do tej kwestii, organ przeprowadził badanie i stanął na stanowisku, iż właściciele działki nr [...] nie są stroną przedmiotowego postępowania, ponieważ działka nr [...], co prawda sąsiaduje z działką gdzie ma powstać projektowany budynek, ale nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany. W tej kwestii organ wskazywał na przepisy rozporządzenia, co do usytuowania obiektu na gruncie. W sytuacji gdy projektowany obiekt będzie zlokalizowany w odległościach wymaganych przez przepisy rozporządzenia, to nie będzie w żadnej formie wpływał na sposób i możliwości zagospodarowania działki nr [...]. Skarżąca kwestionując te ustalenia nie przedstawiła argumentacji, która by wskazywała na błędność stanowiska organu w tym względzie. Należy zauważyć, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Celem przepisu art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane, który określa strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest zawężenie kręgu podmiotów do wymienionych w tym przepisie dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Należy podzielić pogląd organu odwoławczego, iż usytuowanie obiektu na działce nr [...] w żaden sposób nie wpłynie na możliwość zabudowy działki nr [...]. Zachowanie wymagań odległościowych usytuowania budynku inwestora na działce nr [...] wskazuje, że właściciele działki nr [...] nie będą w żaden sposób ograniczeni w tym zakresie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać konkretny przepis przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości. Ograniczenie to powinno wynikać z przepisu prawa administracyjnego - materialnego, a samo powoływanie się na przykład na przepisy prawa cywilnego – art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego nie będzie wystarczające( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2006 roku, syg. akt II OSK 12/08). Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej powołanym wyroku, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to zostaną naruszone konkretne normy prawa materialnego, przykładowo przepisy techniczno- budowlane, z których konkretny podmiot wywodzi swój interes prawny. Skoro nie można stwierdzić naruszenia prawa, gdyż obiekt jest zgodny z odpowiednimi normami materialno- technicznymi, to należy uznać, że dana nieruchomość nie znajduje się w sferze oddziaływania takiego obiektu. Zarzuty skarżącej jakoby organ nie rozróżniał zagospodarowania terenu od zagospodarowania działki nie są trafne i w żaden sposób nie wpływają na legalność przedmiotowej decyzji. Organ badając legitymacje procesową właściciela działki nr [...] odwoływał się w związku z przepisem art. 28 ust.2 ustawy prawo budowlane do definicji obszaru oddziaływania obiektu określonym w punkcie 20 art. 3 prawa budowlanego gdzie mówi się o ograniczeniach w zagospodarowaniu terenu. Odnosząc się do kwestii przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] należy podnieść, iż Sąd w uzasadnieniu wyroku z 14 kwietnia 2010 roku wskazywał na potrzebę wyjaśnienia rozbieżności przebiegu tej granicy, ponieważ przebieg tej granicy na mapach do celów projektowych, mapach stanowiących załącznik decyzji o warunkach zabudowy był inny. Organ ponownie rozpoznając sprawę wskazywał, że z mapy, która została sporządzona dla celów projektowych i stanowi jeden z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że budynek na działce skarżącej jest zlokalizowany w granicy z działką inwestora. Tak więc trafnie zauważa organ, że istnieją podstawy do zlokalizowania obiektu budowlanego inwestora bezpośrednio przy granicy z działką skarżącej - § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia. W postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę kwestionowanie przez sąsiada przebiegu granicy między działkami nie może spowodować rozstrzygnięcia w tej kwestii. Organy architektoniczno- budowlane nie mają kompetencji w tym zakresie i nie może to spowodować zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ani odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.01.2003 roku, syg. akt II SA/Lu 1156/01). Należy zgodzić się z organem, że z załączonej mapy do celów projektowych wynika usytuowanie budynku skarżącej w granicy z działką inwestora, a mapa ta oddaje aktualny stan ewidencyjny potwierdzony na gruncie przez geodetę dokonującego pomiarów. W związku z podnoszonym przez skarżącą zarzutem, braku odniesienia się organu do kwestii, iż dobudowanie projektowanego budynku do budynku skarżącej będzie groziło uszkodzeniem jej budynku to organ wskazał, że kwestie te zostały uwzględnione w rozwiązaniach projektowych między innymi w sposobie wykonania ław fundamentowych z zaznaczeniem konieczności ich realizacji odcinkami i bez użycia ciężkiego sprzętu (wykopy wykonywać metodami bezudarowymi nie wywołującymi wstrząsów) ze względu na istniejący budynek skarżącej. Zarzuty skarżącej nie odnoszą się do proponowanych rozwiązań projektu architektoniczno- budowlanego i nie stawiają konkretnych w tym zakresie zarzutów. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że rozwiązania projektowe nie uwzględniają faktu usytuowania projektowanego budynku przy ścianie budynku skarżącej. Zarzuty skarżącej, iż takie usytuowanie negatywnie wpłynie na jej budynek nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, a proponowane rozwiązania uwzględniały fakt usytuowania budynku skarżącej w granicy z działką inwestora. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.