VIII SA/Wa 69/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. D. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wyjaśnień do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 9 czerwca 2015 r. D. D. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. wraz z załącznikami graficznymi. W związku ze stwierdzonymi brakami wniosku, organ I instancji pismem z 2 lipca 2015 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku. Wezwanie niniejsze doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącego 11 lipca 2015 r. Uzupełnienie stwierdzonych braków wniosku nastąpiło 17 lipca 2015 r. poprzez złożenie zmiany do wniosku. Jednocześnie skarżący złożył podanie o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków we wniosku. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2015 r. Kierownik BP działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), w związku z § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem PRŚ), oraz art. 13 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r., uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, zwane dalej: rozporządzeniem 640/2014), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wyjaśnień do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że według obowiązujących w 2015 r. przepisów prawa, ostatecznym terminem do złożenia wniosku, lub usunięcia braków w złożonym uprzednio wniosku, był dzień 10 lipca. Jest to termin zawity prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący działając przez pełnomocnika wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy i możliwość korekty złożonego wniosku. Podał, że wezwanie dotyczące uzupełnienia braków z poczty pełnomocnik odebrała 11 lipca 2015 r., zaś termin do usunięcia braków był wyznaczony do 10 lipca 2015 r. Uważa, iż organ I instancji wiedząc, że po 10 lipca 2015 r. nie można przyjąć zmian wniosku, powinna albo wysłać na tyle wcześnie list lub wybrać inną formę jednoczesnego powiadomienia. Zaznaczył, że organ wyznacza terminy nie możliwe do zrealizowania. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie postanowieniem Nr [...] z [...] września 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy szczegółowo przytoczył treść przepisów prawa krajowego i unijnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie - regulujących kwestię - warunki oraz tryb składania wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Podał, iż termin złożenia wniosku o płatność PRŚ uwarunkowany jest terminem do złożenia wniosku o płatności bezpośrednie. Z przepisów obowiązujących w 2015 r. roku wynika, że termin na składanie wniosków w roku 2015 został wydłużony do dnia 15 czerwca. Wyjaśnił także, że termin do złożenia wniosku ma charakter materialny i jako taki nie podlega przywróceniu na podstawie art. 58 k.p.a. Ocenił, że w sprawie niniejszej skarżący złożył zmianę do wniosku 17 lipca 2015 r. to jest po upływie terminu, który minął z dniem 15 czerwca 2015 r. a także po upływie ostatecznego terminu na składanie wniosków tj. 10 lipca 2015 r. Powyższe oznacza, iż zmianę do wniosku uznać należy za niedopuszczalną co skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził prawidłowość postanowienia organu I instancji. Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył skarżący wnioskując o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o przyznanie płatności oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wnioskodawca podał, że wniosek o przyznanie (trzech rodzajów) płatności na rok 2015 - rolnośrodowiskowej, obszarowej jak i o obszarach z ograniczeniami (ONW) został w całości, łącznie z załącznikami graficznymi, złożony w organie w przewidzianym ustawowo terminie. W dniu 2 lipca 2015 r. organ I instancji, wysłał doń wezwanie nr [...] do usunięcia braków. W piśmie było zaznaczone, że należy stawić się do 10 lipca 2015 r. Jednak wezwanie zostało odebrane przez ówczesnego pełnomocnika skarżącego 11 lipca 2015 r. (sobota). Korektę wniosku pełnomocnik złożył 17 lipca 2015 r., czyli w ciągu 7 dni od momentu odebrania wezwania. Ani skarżący ani jego pełnomocnik nie mogli wiedzieć o konieczności stawienia się w żądanym przez organ terminie. Zdaniem skarżącego niewłaściwe jest twierdzenie organu, że błędy wniosku mają charakter materialny. Uważa, że wniosek został złożony w przewidzianym terminie, a w dalszej części skargi przytoczył dane dotyczące złożonego wniosku. Nie zgodził się również z niemożliwością rozpoznania wniosku przez organ. Podniósł dalej, że organ I instancji zaniechał podjęcia dodatkowej próby skontaktowania się z nim (telefon podany w systemie) wiedząc, że nie ma praktycznie żadnej możliwości, żeby pismo dotarło na czas. Nadto wezwanie wysłano w takim terminie, który nie uwzględnia realnego czasu przesłania listu - czas wysyłki, czas ustawowy 14 dni oczekiwania na adresata w Urzędzie Pocztowym (ponowne awizowanie) i czas na stawienie się w Agencji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarżący wnosił o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (zwana także: płatność PRŚ) na 2015 rok (wniosek z 9 czerwca 2015 r.). Według przepisu art. 20 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013, poz. 173, ze. zm., zwana dalej: ustawą ONW) pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9-15, w tym działanie w ramach programu rolnośrodowiskowego, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Zasady i tryb przyznawania pomocy w ramach działania rolnośrodowiskowego regulowały m.in. przepisy mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia PRŚ. Zgodnie z § 23 ust. 2 tego aktu (rozporządzenia PRŚ) wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie zaś z treścią art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. 308 ze zm., zwana dalej płatnością OB), wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy OB, termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu. Jak prawidłowo podał organ odwoławczy, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2015 r. poz. 653 zwana dalej: ustawą zamieniającą) ustawodawca Polski, na podstawie upoważnienia Komisji Europejskiej, wydłużył termin na składanie wniosków w roku 2015 do dnia 15 czerwca. Zgodnie z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 640/2014 z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit.b) rozporządzenia nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia (art. 13 ust. 1 akapit trzeci). Ponadto z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności o których mowa w art. 4, wniesienie poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność po ostatecznym terminie wnoszenia poprawek, ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. bb rozporządzenia nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot związanych z faktycznym wykorzystaniem danych działek rolnych. Poprawki pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego do składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosków o płatność, jak określono w ust 1. Za niedopuszczalne uznaje się poprawki do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność wniesione po tym terminie (ust. 3). Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. W związku z powyższym ostatecznym terminem na złożenie wniosku lub złożenia zmiany do wniosku w roku 2015 był dzień 10 lipca. Termin ten należy do terminów prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Skarżący złożył wniosek 9 czerwca 2015 r., ale jego braki na skutek wezwania organu I instancji uzupełnił po wyznaczonym przez organ terminie (11 lipca 2015 r.), który upływał 10 lipca 2015 r., co powoduje że wniosek ten należy traktować jak złożony w tej dacie. Skoro zatem wniosek (jego zmiany) o przyznanie płatności PRŚ na 2015 r. złożony został po upływie ustawowego terminu, mającego charakter materialny, do dokonania tej czynności to właściwie oceniły organy, że istnieje ustawowa przesłanka wyłączająca możliwość wszczęcia postępowania i procedowania w sprawie dotyczącej tej płatności. Dodać jeszcze należy, że poprawki do wniosku mogły być uwzględnione wyłącznie, jeżeli zostałyby dokonane przed ostatecznym terminem złożenia wniosku. Zgodnie z obowiązującym w tym zakresie przepisem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do innych nadzwyczajnych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania należy przedawnienie materialnoprawne - upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. Za uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznaje się przy tym przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, w którym jednostka może skutecznie domagać się przyznania uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; C.H. Beck 2014, str. 317, teza 5). Z powyższego wynika więc, że w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których jednostka może wystąpić z żądaniem orzeczenia o jej prawach (czy obowiązkach) w określonym prawem terminie - ustalenie daty wystąpienia z wnioskiem (żądaniem) ma istotne znaczenie dla oceny, czy żądanie to skutecznie wszczęło postępowanie (stosownie do art. 61 § 3 k.p.a), czy też zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II GSK 2184/13 z dnia 29 stycznia 2015 r. W konsekwencji powyższych rozważań za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcia organów odmawiające odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wyjaśnień do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok. Oceniając przedmiotowe postanowienia, w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, czy też prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem ww. postanowień. Zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadne. W wezwaniu do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności z 2 lipca 2015 r. skierowanym do pełnomocnika skarżącego, organ I instancji wyraźnie zaznaczył, że poprawek do wniosku można dokonywać zgodnie z art. 13 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia (UE) Nr 640/2014 do dnia 10 lipca 2015 r. Okoliczność odebrania tego wezwania w dniu 11 lipca 2015 r. nie ma znaczenia, istotne jest, iż powyższe wezwanie zostało skierowane w uprawnionym terminie do usunięcia braków. Odnosząc się do kwestii terminu doręczenia, a w szczególności wysłania wezwania w takim terminie aby uwzględniał czas ustawowy 14 dni oczekiwania na adresata w Urzędzie Pocztowym (ponowne awizowanie) i czas stawienia się w Agencji, stwierdzić należy, że w niniejszym postępowaniu organy działały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przypomnieć należy bowiem, że wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie płatności 9 czerwca 2015 r. (ostatni termin do 15 czerwca 2015 r.), termin do złożenia wniosku przewidywał złożenie wniosku od 15 marca do 15 maja . Termin ten został przedłużony do 15 czerwca, przy czym na podstawie art. 13 ust. 3 akapit 2 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 – złożenie poprawek do wniosku możliwe było wyłącznie w terminie do dnia 10 lipca 2015 r. Wbrew wywodom zawartym w skardze, brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia całości postępowania w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. Sąd rozpoznawał jedynie zaskarżone postanowienie, nie mając przy tym możliwości prawnych weryfikowania całego przebiegu postępowania w zakresie przyznania płatności PRŚ na 2015 r. Również w zakresie rozpoznania skargi brak jest kompetencji Sądu co do oceny urzędnika Agencji. Kwestie zasądzenia ewentualnych odsetek nie dotyczyły niniejszego postępowania, bowiem przypomnieć należy, że skarżący zaskarżył postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień. Brak było również podstaw prawnych do zobowiązania Agencji do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku rolnośrodowiskowego oraz wypłaty płatności za rok 2015 w przeciągu miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.