VIII SA/Wa 695/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 695/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2009 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania N.D., od decyzji z dnia [...] czerwca 2009 roku wydanej przez Wójta Gminy P. umarzającej postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia jednej sztuki drzewa z gatunku olsza o obwodzie pnia [...] cm, z terenu działki położonej w miejscowości W. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku, wydaną przez Wójta Gminy P. umorzono postępowanie w sprawie wymierzenia D.P. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia jednej sztuki drzewa z gatunku olsza, o obwodzie pnia [...] cm, z terenu działki położonej w miejscowości W.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie bezsporny pozostaje fakt wycięcia jednej sztuki drzewa. Nie jest jednak możliwe nałożenie na D.P. kary administracyjnej za wycięcia olszy ponieważ spornym pozostaje fakt własności nieruchomości na której rosło drzewo. Stanowiska stron były w tym zakresie odmienne. Zdaniem organu nie może on samodzielnie dokonywać rozgraniczenia, jak również rozstrzygać o własności określonego gruntu. Posiadane przez organ dokumenty nie mogły stanowić bezspornej podstawy do wyznaczenia granic między działkami na których rosło ścięte drzewo. Tym samym skoro organ nie miał możliwości ustalenia na czyim gruncie rosło ścięte drzewo, i czy D.P. mógłby uzyskać zgodę na jego usunięcie, nie może on ponosić odpowiedzialności za jego wycięcie. Z tych też względów uznano za zasadne umorzenie prowadzonego postępowania. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyła N.D.. W uzasadnieniu odwołania podnosiła, że organ swoje rozstrzygnięcie oparł na wybiórczo zgromadzonym i dowolnie ocenionym materiale dowodowym, który nadto jako wewnętrznie sprzeczny nie mógł być uznany za w pełni wiarygodny i jaki taki nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Jej zdaniem nie sposób się zgodzić z organem pierwszej instancji o braku możliwości ustalenia na czyim gruncie rosło ścięte drzewo, a tym samym ustalenia czy D. P. mógłby uzyskać zgodę na jego usunięcie. Nie znajduje ona żadnego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, jak i istniejącym stanie faktycznym. Przebieg granic pomiędzy przedmiotowymi działkami jest ustabilizowany, nigdy nie był sporny, a nadto potwierdzony jest istniejącymi dokumentami. Rażącym naruszeniem zdaniem odwołującej było wskazanie na potrzebę przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem organu odwoławczego należy zauważyć, iż bezspornym jest, że w miesiącu marcu 2007 roku D.P. dokonał wycinki jednej sztuki drzewa z gatunku olsza, nie posiadając wymaganego prawem zezwolenia na jego usunięcie. Sporna zaś pozostaje kwestia przebiegu granicy pomiędzy działkami D. P. i K. oraz M. D.. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (DZ.U z 2004 roku, nr 92, poz. 880 ze zm. dalej jako ustawa o ochronie przyrody), usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust.2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem – do wniosku dołącza się zgodę właściciela. W niniejszej sprawie D.P. nie posiadał wymaganego zezwolenia na dokonanie wycięcia drzewa. Jednocześnie materiał dowodowy nie wskazywał, czy wycięte drzewo rosło na działce której posiadaczem był skarżący. Ustalenie tej okoliczności jest niezbędne do dokonania oceny zasadności nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy podmiot, który usunął drzewo, mógłby uzyskać zezwolenie na jego usunięcie. Tylko taki podmiot mógłby ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia. Podnosił, że organ pierwszej instancji nie ustalił na jakiej działce rosło drzewo. Wyjaśnił przy tym, że nie posiada dokumentów na podstawie których możliwe byłoby w sposób bezsporny określenie granic. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skoro na obecnym etapie sprawy nie ma możliwości ustalenia właściciela drzewa, to nie zachodzą jeszcze podstawy do umorzenia postępowania. W sprawie nie zaistniał bowiem przypadek bezprzedmiotowości postępowania. Skoro skarżący dokonał wycinki drzewa bez zezwolenia, a w takim przypadku, po spełnieniu dodatkowych przesłanek przepisy ustawy o ochronie przyrody przewidują nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Umorzenie postępowania prowadziłoby zatem do przedwczesnego zakończenia wszczętego z urzędu postępowania wynikające z niedokładnego ustalenia stanu faktycznego. Spowodowałoby to naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien wszcząć odrębne, równolegle toczące się postępowanie o rozgraniczenie działek nr ew. [...] z działką o nr ew. [...] położonych w miejscowości W. W tym celu zasadnym będzie nałożenie na stronę obowiązku złożenia wniosku o rozgraniczenie i zakreślenie jej przy tym terminu do jego wniesienia. Postępowanie rozgraniczeniowe będzie prowadzone na podstawie przepisów rozdziału szóstego ustawy z dnia 17 maja 1989 roku prawo geodezyjne i kartograficzne. W takim przypadku możliwe jest wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na interes społeczny. Kwestia ustalenia właściciela gruntu na którym rosło drzewo, powinna zostać potraktowana jako zagadnienie wstępne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia i w tym zakresie organ podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 25 września 2008 roku, syg. akt II OSK 1103/07. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł D.P.. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza prawo, ponieważ prowadząc postępowanie naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz w sposób błędny wskazał na konieczność zastosowania art. 30 ust.2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Przedmiotowa decyzja zaś charakteryzuje się wewnętrzną sprzecznością. Skarżący podnosił, że za chybiony należy uznać zarzut organu odwoławczego pod adresem organu pierwszej instancji, iż nie ustalił na czyjej działce rosło usunięte drzewo. Okoliczność ta nie może być uznana za uzasadniony zarzut pod adresem organu pierwszej instancji, albowiem z uzasadnienia decyzji tego organu jednoznacznie wynika, że w chwili obecnej nie jest możliwe precyzyjne ustalenie gdzie przebiega granica między nieruchomościami. Organ przy wykorzystaniu dostępnych środków nie miał możliwości ustalenia przebiegu granicy. Skarżący wskazywał, że skoro nie można ustalić na czyjej działce rosło drzewo, to z pewnością usuwający drzewo ze spornego gruntu nie mógłby uzyskać zezwolenia na jego wycięcie. Nadto należy zauważyć, że administracyjne kary pieniężne mogą być wymierzane jedynie względem podmiotów, które dokonały wycięcia drzewa mając możliwość uzyskania stosownego zezwolenia. W stosunku do podmiotów, które takiej możliwości nie miały, a mimo to dokonały usunięcia drzewa są przewidziane inne procedury, odrębne od wskazanych w ustawie o ochronie przyrody. Wskazując na powyższe skarżący podnosił, że nie miał możliwości uzyskania pozwolenia na wycięcie przedmiotowego drzewa, albowiem miejsce w którym ono rosło to sporny pas gruntu, co do którego nie da się stwierdzić, czyją jest własnością. Brak możliwości ustalenia, czy w chwili wycięcia był on osobą uprawnioną do uzyskania zezwolenia, czyniło zasadnym umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy zastosował błędną wykładnię art. 30 ust.2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek. Postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, a także gdy brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Zdaniem skarżącego niedopuszczalną, bo rozszerzającą wykładnią wyjątku z art. 30 ust.2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne jest uznanie, iż interes społeczny może wynikać z uregulowań innej ustawy, w tym przypadku ustawy o ochronie przyrody. Interes społeczny może dotyczyć jedynie rozgraniczenia. Tworzenie zatem swego rodzaju piętrowej konstrukcji i twierdzenie, iż interes społeczny w rozgraniczeniu istnieje dlatego, że istnieje interes społeczny w nałożeniu kary administracyjnej jest praktykowaniem niedopuszczalnej wykładni prawa. Skarżący nie podzielał i uważał za błędny pogląd organu odwoławczego, że kwestia ustalenia właściciela gruntu na którym rosło wycięte drzewo jest zagadnieniem wstępnym w tej sprawie. Wskazywał, że zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Organ odwoławczy udzielając odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności należy uznać za trafne stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a. Wskazany przepis kładzie akcent na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością sprawy administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Zasadniczo sprawa nie jest sprawą administracyjną lub utraciła charakter takiej sprawy z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Jeśli chodzi o bezprzedmiotowość przedmiotową, to zachodzi ona wówczas gdy występuje brak przedmiotu postępowania, powodujący, iż nie można wydać decyzji na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeżeli zostaną spełnione następujące warunki: 1) w sprawie działa organ administracji publicznej w znaczeniu przyjętym przez art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.; 2) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie; 3) sprawa ma charakter indywidualny, a więc dotyczy ona imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków; 4) rozstrzyganie w sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej; 5) w przepisach prawa materialnego administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia rozstrzygnięcia; 6) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie; 7) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną; 8) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania, który dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie brak przesłanek do umorzenia postępowania w sprawie. Organ zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną – art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco i może być zastosowany gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Organ administracji publicznej nie może umorzyć postępowania administracyjnego tylko na tej podstawie, że ma problemy z poczynieniem ustaleń faktycznych w sprawie, które są niezbędne do wydania merytorycznej decyzji. Przepis art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody określa ustawowe znamiona jednego z deliktów przeciwko chronionym przez ustawę o ochronie przyrody elementom środowiska. Delikt ten polega na usunięciu drzewa lub krzewów bez wymaganego prawem pozwolenia. Sankcją za popełnienie tego deliktu jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy podmiot, który dokonał usunięcia drzewa mógł uzyskać pozwolenie na jego usunięcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2000 roku, syg. akt SA/Rz 2248/99; z dnia 13 stycznia 2005 roku, syg. akt OSK 1582/04). Warunki uzyskania pozwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu formułuje przepis art. 83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia, wydanego przez wójta, na wniosek posiadacza nieruchomości. W zakresie pojęcia posiadania nieruchomości mieszczą się również stany, w której posiadacz włada nieruchomością, nie posiadając do niej tytułu prawnego. Tak więc dla rozstrzygnięcia odpowiedzialności na podstawie art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie jest konieczne ustalenie osoby właściciela nieruchomości na której rosło usunięte bez zezwolenia drzewo. Z tego względu nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż rozgraniczenie i ustalenie kto jest właścicielem tej części działki na której rosło wycięte drzewo jest zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie. Tak więc istotną i konieczną kwestią było ustalenie, czy skarżącemu można przypisać status posiadacza tej części nieruchomości (w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego)na której rosło przedmiotowe drzewo. Organ tę okoliczność winien ustalić w całokształcie zgromadzonego materiału w sprawie. Należy zauważyć, iż skarżący w toku postępowania twierdził, że przedmiotowe drzewo rosło na jego nieruchomości, a dopiero w skardze akcentował, że drzewo rosło na spornym pasie gruntu. Również fakt, że pomiędzy stronami nie toczyło się dotychczas postępowanie rozgraniczeniowe, czy też związane z naruszeniem posiadania, wskazuje, że istnieje możliwość ustalenia w czyim władaniu była ta część nieruchomości gdzie rosło wycięte drzewo. Nadto należy zauważyć, że poza uwagą organów rozpoznających niniejszą sprawę pozostała kwestia, kto ma interes prawny i z tego względu winien być stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na wycięcie drzewa bez wymaganego prawem zezwolenia. Sąd rozpoznający skargę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 8 marca 2007 roku, II OSK 428/06, LEX nr 325265, że podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a więc stroną postępowania jest wyłącznie tego podmiotu, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział karę. Z tych też względów należy uznać za rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznające, iż organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które wskaże kto był posiadaczem w dobrej lub złej wierze tej części nieruchomości na której rosło wycięte bez wymaganego prawem zezwolenia. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.