VIII SA/Wa 696/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy M. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] marca 2010 r. Minister Finansów działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej przez Gminę M. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż Gmina M. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Finansów znak [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zobowiązującą ją do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty subwencji oświatowej ogólnej za 2005 r. Następnie w dniu [...] marca 2010 r. Gmina M. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2005 r. do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny (dalej TK) jej wniosku z [...] marca 2010 r. o zbadanie zgodności z Konstytucją i innymi ustawami przepisów § 3 wraz z załącznikiem rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. z 2004 r. Nr 286, poz. 2878) w zakresie w jakim uzależniają przyznanie dotacji dla uczniów niepełnosprawnych wyłącznie od uzyskania orzeczenia zespołów orzekających działających w publicznych poradniach psychologiczno – pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych. Organ wyjaśnił, iż kwestia zwrotu nienależnie uzyskanej przez Gminę M. subwencji oświatowej ogólnej na 2005 r. została rozstrzygnięta decyzją z [...] grudnia 2009 r., mocą której gmina została zobowiązana do zwrotu nienależnie uzyskanej subwencji za 2005 r. w kwocie [...] zł. Z uzasadnienia powołanego rozstrzygnięcia wynika, że wypłacona Gminie M. subwencja została nieprawidłowo skalkulowana z uwagi na zawyżenie liczby uczniów o wadze P2, P3 i P4. Z opisu wag P2, P3 i P4 w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie podziału subwencji oświatowej wprost wynika, że wskazanymi wagami przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na 2005 rok mogli być objęci tylko uczniowie posiadający orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej o potrzebie kształcenia specjalnego. Rozpatrzenie przedmiotowej sprawy przez Ministra Finansów nie wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, bowiem podstawą powyższego są przepisy oraz dane stanowiące podstawę naliczenia subwencji oświatowej ogólnej. Przesłanki zawieszenia postępowania nie stanowi także złożenie wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia regulujących kwestię naliczania subwencji oświatowej ogólnej. Organ podał, iż zakwestionowane przez Gminę M. przepisy korzystają z domniemania konstytucyjności. W niniejszej sprawie brak jest bezpośredniej zależności pomiędzy złożeniem wniosku do TK, a możliwością rozpatrzenia sprawy o zwrot nienależnie otrzymanej subwencji. Powołując treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wywiódł, iż przesłanka zawieszenia postępowania występuje w sytuacji, gdy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego uzależnione jest rozpoznanie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla strony decyzji. Ponadto w rozumieniu przepisów Konstytucji RP, TK nie jest organem administracji publicznej ani sądem. W związku z powyższym złożenie do TK wniosku o charakterze abstrakcyjnym o zbadanie konstytucyjności ww. przepisów rozporządzenia nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] maja 2010 r. Minister Finansów po ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przedstawiając szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętego w pierwotnym postępowaniu postanowienia. Stwierdził, iż nie zaistniały ustawowe warunki do wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia, co więcej wydanie takiego postanowienia stanowiłoby naruszenie art. 97 Kpa. Organ wskazał, że złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym o zbadanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia regulujących kwestię naliczania subwencji oświatowej ogólnej nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu subwencji oświatowej ogólnej. Zgodnie z 97 § 1 pkt 4 Kpa organ zawiesza postępowanie, jeżeli bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Powołany przepis zakłada istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpatrzeniem sprawy, a zagadnieniem wstępnym, związek ten musi być bezpośredni. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zależność taka nie występuje. Powyższe wynika także z uzasadnienia wniosku o zawieszenie postępowania, w treści którego wnioskująca w tym zakresie strona przyznała, że wydanie orzeczenia przez TK nie stanowi zdarzenia prawnego, bez którego Minister Finansów nie może rozstrzygać istoty sprawy. Organ wskazał, iż stosownie do treści art. 10 Konstytucji RP władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. Jak wynika z Konstytucji sądy tworzą system organów powołanych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości, natomiast zadaniem TK jest kontrola hierarchicznej zgodności norm prawnych. W świetle powyższego nie można uznać, iż TK jest sądem, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Nadto wyjaśnił, iż wydanie decyzji zobowiązującej jednostkę samorządu terytorialnego do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej nie musi oznaczać wystąpienia nieodwracalnych dla strony skutków. Strona zdaje się bowiem nie dostrzegać rozwiązań zawartych w przepisach art. 145a Kpa oraz wynikających z art. 38 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył umocowany stosowną uchwałą przez Radę Gminy M. - Wójt Gminy M. Działając przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania powtórzył argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Podał, iż niezrozumiałym jest negowanie przez organ istnienia zależności pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym, którego stroną jest Gmina Ma., a toczącym się z jej wniosku postępowaniem przed TK. Prowadzenie postępowania przez organ (w świetle argumentów przedstawionych we wniosku o zbadanie konstytucyjności) może okazać się niepotrzebne, a wynik tego postępowania może narazić stronę na wydatki związane ze zwrotem subwencji i kosztami postępowania. Wywiódł, iż ustalenie przez TK niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia regulującego kwestię naliczania subwencji oświatowej ogólnej w sposób bezpośredni wpłynęłoby na rozstrzygnięcie sprawy zwrotu subwencji. Nie istniałaby w tym przypadku podstawa wydania decyzji merytorycznej nakazującej zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2005 r. Za nieuzasadnione uznał stanowisko organu stwierdzające, iż nie można zawiesić postępowania z powodu jego zależności od wyniku postępowania toczącego się równolegle przed TK. Gdyby wolą ustawodawcy było bowiem zawężenie przypadków zawieszenia postępowania i uzależnienie zawieszenia postępowania od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tylko przez organy administracji publicznej, znalazłoby to odzwierciedlenie w treści omawianej normy prawnej. Jeśli natomiast w treści przepisu zawarto sformułowanie "organ", to odnosi się to do wszystkich organów władzy państwowej, a nie tylko organów władzy publicznej. Nadto, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy o TK, Trybunał ten jest organem władzy sądowniczej. Pełnomocnik strony skarżącej zauważył, iż wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ przed rozpoznaniem wniosku dotyczącego konstytucyjności przepisów przez TK może spowodować paraliż działalności oświatowej gminy, zwolnienia nauczycieli, zamykanie szkół i inne nieodwracalne szkody związane z załamaniem się budżetu i systemu finansowania oświaty. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż wydane rozstrzygnięcia Ministra Finansów są prawidłowe. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z cytowanego przepisu wynika, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danego zagadnienia prawnego. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W konsekwencji trzeba uznać, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu nie może być zagadnienie o charakterze faktycznym, lecz wyłącznie o charakterze prawnym, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, TK nie jest organem administracji ani sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zauważyć bowiem należy, że ww. przepis rozpoczyna się od słów "organy administracji publicznej". Wprawdzie używając zwrotu "inny organ" ustawodawca nie powtórzył już dookreślenia "administracji publicznej", ale przy całościowym odczytywaniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa należy dojść do wniosku, że o taki organ chodzi. Pojęcie "organu administracji publicznej" także na użytek art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zdefiniowane zostało w art. 5 § 1 pkt 3 Kpa i obejmuje ono szeroki katalog organów i podmiotów, w tym wymienione w art. 1 pkt 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 269/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II Sa/Wa 1049/06). Powyższe potwierdza niejako również treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a zgodnie z którym, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed TK. W tym przepisie rozróżniono bowiem różne rodzaje postępowań, w tym również postępowanie przed TK. W doktrynie prawa konstytucyjnego i w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odróżnia się kontrolę norm prawnych o charakterze abstrakcyjnym od kontroli konkretnej. W tym wypadku strona skarżąca wnioskując o zbadanie konstytucyjności rozporządzenia z ustawami i konstytucją uruchomiła pierwszy rodzaj kontroli tj. TK miał rozpatrywać wniosek o charakterze abstrakcyjnym, nie dotyczący indywidualnej sprawy administracyjnej ani sądowoadministracyjnej. Tylko konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez TK stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Inicjuje ją wyłącznie Sąd kierujący pytanie prawne do TK, jeżeli dostrzega konieczność zastosowania przepisów budzących wątpliwości natury konstytucyjnej (art. 193 Konstytucji RP). W takim wypadku to Sąd zawiesza postępowanie sądowe do czasu wydania wyroku przez TK. Jednakże nawet w wypadku skierowania pytania prawnego przez Sąd nie ma podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego w innych sprawach administracyjnych, choćby w nich zachodziła konieczność zastosowania przepisów objętych tym pytaniem. Tym bardziej złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do TK o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż nie stanowi zagadnienia wstępnego. A więc nie spełniona została konieczna przesłanka zawieszenia tego postępowania. Nie uzasadnia wniosku o zawieszenie postępowania zakwestionowanie przez stronę postępowania administracyjnego konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie ani oczekiwanie na ewentualne orzeczenie TK w tej materii. Związek pomiędzy takim orzeczeniem, a rozstrzygnięciem sprawy jest jedynie pośredni, potencjalny, a przepisy te korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1049/06). Podkreślić należy, iż istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń TK wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez TK sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu (por. wyrok NSA z 7 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 407/06). Zdaniem Sądu, wydane przez Ministra Finansów rozstrzygnięcia uznające, że nie było przesłanek do zawieszania postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa są więc zgodne z prawem. Za zasadne należy przyjąć ustalenie, iż skierowanie do TK wniosku o zbadanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia regulujących kwestię naliczania subwencji oświatowej ogólnej nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu subwencji oświatowej ogólnej. Nie występuje bezpośredni związek pomiędzy rozpatrzeniem sprawy, a zagadnieniem wstępnym jakim jest ocena konstytucyjności przepisów powołanego rozporządzenia. Za prawidłowe Sąd uznał stwierdzenie organu wskazujące, iż orzeczenie TK wydane na skutek złożonego w dniu [...] marca 2010 r. wniosku, które stanowiłoby podstawę pozytywnego dla strony skarżącej rozstrzygnięcia kwestii zwrotu nadpłaconej subwencji oświatowej ogólnej może stanowić podstawę wznowienia postępowania w trybie przepisu art. 145a Kpa. Nie zasługuje również na uwzględnienie argument strony skarżącej, że wydanie decyzji zobowiązującej jednostkę samorządu terytorialnego do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji, przed rozstrzygnięciem sprawy w TK może spowodować szereg niekorzystnych skutków dla Gminy M. Oprócz bowiem wyżej już wskazanej możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w art. 38 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.) przewidziano możliwość zastosowania przez ministra właściwego do spraw publicznych ulgi w spłacie zobowiązania (rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności zobowiązania) z tytułu uzyskania nienależnej kwoty częściowej subwencji za rok poprzedzający rok budżetowy. Przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko organu co do stanu faktycznego sprawy i oceny jej skutków na gruncie prawnym jest zasadne, znajduje oparcie w obowiązujących w tej materii przepisach prawa. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów postępowania uzasadniających uchylenie wydanego postanowienia. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.