VIII SA/Wa 697/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. Ł. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem skargi J. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2009. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. oraz złożonymi na urzędowym formularzu oświadczeniami mieszkaniowymi J. Ł. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w R. o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2006 – 2009 za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Odpowiadając na wniosek, Komendant Miejski Policji w R. pismem z dnia [...] marca 2009 r. stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym, istniejącym od dnia [...] stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do ustalenia uprawnień do świadczeń za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów policyjnych. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu dla emerytów policyjnych wynikało z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.). W dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylając § 8 oraz § 9 ust. 2, co skutkowało utratą od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Organ odniósł się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07, iż jest to rozstrzygnięcie w konkretnej, indywidualnej sprawie i w związku z tym ani sądy, ani organy administracji publicznej nie muszą go stosować w swojej praktyce. Od sposobu załatwienia sprawy J. Ł. pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek tego wniosku organ pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. podtrzymał swoje stanowisko. Od pisma z dnia [...] kwietnia 2009 r. J. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 18 czerwca 2009 r. odrzucił skargę jako niedopuszczalną wobec niewyczerpania drogi instancyjnej. Mając na względzie wskazane powyżej okoliczności J. Ł. pismem z dnia [...] lipca 2009 r. odwołał się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R., wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia odwołania z uwagi na fakt, że jego uchybienie nastąpiło z uwagi na brak pouczenia go przez organ I instancji o prawie i trybie odwołania się. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. jako sprzecznej z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) i podjęcie decyzji zgodnej ze złożonym wnioskiem o wypłacenie mu równoważnika za remont mieszkania. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...][...] Komendant Wojewódzki Policji z/s w R., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 i zm., dalej jako kpa ) stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w/w pismo Komendanta Miejskiego Policji w R. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie jest przewidziany dwuinstancyjny tryb postępowania oraz prawo złożenia odwołania. Przedmiotowe pismo stanowi informację w sprawie zmiany od dnia [...] stycznia 2006 r. przepisów dotyczących równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów oraz braku podstaw prawnych do zmiany dotychczasowego stanowiska organu w sprawie uprawnień J. Ł. do przedmiotowego świadczenia, udzieloną przez organ I instancji na złożone przez niego oświadczenia mieszkaniowe z dnia [...] marca 2009 r. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Pismem z dnia [...] września 2009 r. J. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji oraz o stwierdzenie, że na postawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podniósł, że skoro do 2005 r. na podstawie w/w ustawy naliczano i wypłacano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i było to zgodne z prawem, to decyzja pozbawiająca go tego uprawnienia podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 969/07 z którego wynika, że były funkcjonariusz, posiadający prawo do emerytury policyjnej, posiada uprawnienia do lokalu mieszkalnego, w skład którego wchodzi zarówno prawo do lokalu mieszkalnego, jak również prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji z/s w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. J. Ł. wniósł skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma Komendanta Miejskiego Policji w R. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 z późn. zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie. W art. 91 ust. 2 ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W przedmiotowej sprawie analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających to tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący otrzymywał w poprzednich latach równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Należy zatem przyjąć, że indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). W sprawie będącej przedmiotem osądu niezbędnym jest ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Miejskiego Policji w R., do którego wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 – 2009. Organ pierwszej instancji wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z 18 października 1985 r. II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 (OSPiKA 1982 nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pismo z dnia [...] marca 2009 r. Komendanta Miejskiego Policji w R. posiada cechy decyzji administracyjnej. Na to, że w/w pismo stanowi w istocie decyzję administracyjną wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia odrzucającego poprzednią skargę J. Ł. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 295/09. Przedmiotowe pismo zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera także rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Komendanta Miejskiego Policji w R., w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Skoro skarżący ubiega się o przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to jego wniosek powinien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej. Stanowiska organów orzekających w sprawie nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 kpa zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Sytuacja prawna jednostki kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) obligują, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, zgodnie z obowiązującym prawem. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że [...] Komendant Wojewódzki Policji z/s w R., w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od pisma Komendanta Miejskiego Policji w R., powinien rozstrzygnąć sprawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Uprzednio powinien jednak, zgodnie z art. 59 § 2 kpa, jako organ właściwy do załatwienia sprawy, rozpatrzeć wniosek skarżącego zawarty w jego piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] marca 2009 r. Powyższy wniosek nie został bowiem przez organ rozpatrzony. Należy zaś zauważyć, że art. 134 kpa, na który powołał się organ II instancji dotyczy dwóch odrębnych instytucji procesowych, tj. niedopuszczalności odwołania oraz wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter sprawy Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).