VIII SA/Wa 698/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" lub MWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania K. B. (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. (dalej: "organ I instancji" lub PINB), umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie otworu drzwiowego usytuowanego w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na posesji przy ulicy S. [...] w G. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Budynek mieszkalny położony na działce przy ulicy S. [...] w G., należący do S. M., wybudowany został na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, wydanej przez Wójta Gminy G. w dniu [...] lipca 1992 r. Inwestycja została zakończona w 1998 r. przez przyjęcie do użytkowania. Stanowiący integralną część decyzji plan zagospodarowania działki przewidywał usytuowanie budynku – ściany z otworem okiennym w odległości [...] m od granicy z nieruchomością K. B.. W dniu [...] kwietnia 2002 r. K. B. złożył wniosek do PINB w R. o sprawdzenie legalności lokalizacji tego budynku. Pierwsze oględziny na gruncie wykazały, że przedmiotowy otwór okienny znalazł się w odległości [...] m od granicy działki z K. B., zamiast [...] m., kolejne oględziny potwierdziły, że jest to odległość [...] m. Organy uznały, że inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę, dlatego prowadziły postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 ustęp 1 punkt 3 Prawa budowlanego, natomiast S. M. utrzymywał, że wybudował budynek zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jego zdaniem różnica w odległości ściany z otworem drzwiowym od granicy z działką skarżącego powstała na skutek przesunięcia w 2002 r. granicy działki, a więc 10 lat po uzyskaniu pozwolenia na budowę. PINB w R. decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nakazał S. M. zlikwidowanie tego otworu ze względu na naruszenie przepisów dotyczących warunków techniczno-budowlanych. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w toku postępowania odwoławczego decyzją MWINB z dnia [...] października 2003 r., a postępowanie przed organem I instancji umorzone. Wyrokiem z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie IV SA 4797/03 WSA w Warszawie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie PINB w R. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie. W wyniku odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał decyzję z dnia [...] września 2009 r., nakazującą S. M. wykonać likwidację otworu okiennego – drzwi dwuskrzydłowych oszklonych o wymiarach [...] m x [...] m, przedłożenie 3 egzemplarzy projektu powykonawczego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce przy ulicy S. [...] w G. oraz planu sytuacyjnego działki. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. MWINB, po rozpoznaniu odwołania S. M., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł odwołującemu się nakaz wykonania w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji nakazującej likwidacje otworu okiennego – drzwi dwuskrzydłowych oszklonych od strony K. B., przez wypełnienie go pustakiem szklanym lub materiałem budowlanym, z którego został wykonany budynek oraz przedstawienia 3 egzemplarzy projektu zamiennego budynku mieszkalnego, zlokalizowanej na działce przy ulicy S. [...] w G.. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. M., wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 50/10 uchylił ponownie zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd wskazał, że organy nie odniosły się do wytycznych zawartych w wydanym przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie IV SA 4797/03, dotyczących ustalenia, czy i na ile przebieg granicy pomiędzy działkami K. B. i S. M. uległ zmianie. Z wytycznych Sądu wynikało, że ponowne wydanie rozstrzygnięcia przez organ winno być poprzedzone prawidłowym zbadaniem, jaki przebieg granicy ustalono w postępowaniu rozgraniczeniowym w 2001 r. między działką, na której usytuowany jest sporny budynek a działką K. B. w stosunku do granicy istniejącej w momencie wydawania pozwolenia na budowę w dniu [...] lipca 1992 r. Organ I instancji, mając na uwadze wskazania w/cyt. wyroku, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nakazał małżonkom M. przedłożenie planu sytuacyjnego działki w skali 1:500, wykonanego przez biegłego geodetę, z uwzględnieniem obiektów i urządzeń budowlanych znajdujących się na tej nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, że w przedmiotowym postępowaniu kluczowe znaczenie ma ustalenie granic pomiędzy posesją inwestorów a sąsiadem, co bezpośrednio rzutuje na okoliczność, czy budynek mieszkalny inwestorów został wykonany zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz czy jego lokalizacja jest zgodna z tym pozwoleniem. Inwestor podnosił, że obecne zbliżenie inwestycji do granicy z działką skarżącego wynika ze zmiany granic jego nieruchomości. Z dostarczonej przez S. M. opinii geodety uprawnionego J. M. z dnia [...] maja 2010 r. wynika, że granice nieruchomości stron od lat 60 do 90 –tych ulegały licznym zmianom, pociągając za sobą również zmiany ich powierzchni. W konkluzji biegły stwierdził, że budynek mieszkalny S. M. został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, a odległość ściany z otworem drzwiowym oszklonym od granic posesji nie narusza warunków technicznych obowiązujących w budownictwie. W ocenie organu, w związku z powyższym, K. B. nie posiada w tej sprawie interesu prawnego. Od tej decyzji odwołał się K. B., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - brak zebrania całości materiału dowodowego, w tym brak w aktach planu sytuacyjnego, do którego byli zobowiązani małżonkowie M., - brak zawiadomienia go o zebraniu materiału dowodowego, - pominięcie wskazania zawartego w wyroku WSA w Warszawie, a dotyczącego ustalenia przebiegu granicy, -bezkrytyczne przyjęcie poglądów geodety, bez umożliwienia mu wglądu w dokumenty złożone przez S. M., zgodnie ze zobowiązaniem organu z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz – naruszenie § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez niezachowanie minimalnej odległości budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi od działki sąsiedniej. Jednocześnie skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z 3 kserokopii map geodezyjnych wraz z przebiegiem granicy w latach 1992 r., 2001 r. i 2011 r. MINB decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Organ powiatowy, zgodnie z wytycznymi Sądu, przeprowadził dowód z opinii geodety uprawnionego, którego opinia potwierdziła stanowisko S. M., iż granice ewidencyjne jego działki ulegały zmianie na przestrzeni lat. Z przeprowadzonej opinii geodezyjnej wynika, że budynek z przeszklonym otworem drzwiowym, zwróconym w stronę działki skarżącego został wybudowany przez S. M. zgodnie z decyzją na budowę, a jego usytuowanie nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W takim stanie faktycznym, w ocenie organu odwoławczego, bezzasadne jest żądanie K. B. zamurowania otworu drzwiowego, usytuowanego w ścianie budynku mieszkalnego S. M.. Dlatego należało umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a. Ponadto organ podniósł, że kwestionowaną przez skarżącego opinię sporządził uprawniony geodeta, jej wnioski są jednoznaczne, nie dające podstaw do polemiki. W aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjna w skali 1:500 oraz szkic sytuacyjny przebiegu granic, na których geodeta naniósł dokonane pomiary z uwzględnieniem obiektów i urządzeń budowlanych znajdujących się na nieruchomości. Skarżący miał możliwość przeglądania akt na każdym etapie postępowania, z czego nie skorzystał, a nadto nie wskazał, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mógł dokonać. Złożoną przez skarżącego dokumentację organ uznał za niewiarygodną, ponieważ nie można z kserokopii map i naniesionych na nich linii jednoznacznie wnioskować, że przedstawiają one granice działek, a także kto dokonał tych naniesień. W skardze na decyzję z dnia [...] maja 2011 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i dalsze prowadzenie sprawy. Kwestionował prawidłowość wniosków geodety J. M. i podniósł, że od samego początku budynek mieszkalny S. M. był usytuowany w odległości [...] m od jego działki i żadnych zmian przebiegu granic i uzgodnień w tym przedmiocie między nimi nie było. Skarżący zarzucił również naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ nie był poinformowany o złożonych przez S. M. dokumentach, zgodnie z treścią postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Z analizy akt administracyjnych wynika, że postępowanie wyjaśniające legalność posadowienia na gruncie budynku mieszkalnego przez S. M. trwa od 2002 r. Przez ten czas organy wielokrotnie podejmowały decyzje na przemian korzystne dla inwestora i skarżącego. Istotą sporu było wszechstronne zbadanie materiału dowodowego i dokonanie oceny przez organy nadzoru, czy doszło do zmian granic działki inwestora po dacie uzyskania przez niego pozwolenia na budowę i wybudowaniu na tej podstawie budynku mieszkalnego. S. M. w toku całego postępowania podnosił, że zrealizował budynek zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem, a zmiana jego usytuowania względem granic działki jest wynikiem późniejszych zmian w przebiegu granic. Przedmiotowa sprawa była również kilkakrotnie badana przez sąd administracyjny. Ostatnie wytyczne WSA w Warszawie, wynikające z wyroku z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 50/10, obligowały organy nadzoru budowlanego do dokonania ustaleń w oparciu o istniejący lub poszerzony materiał dowodowy, czy i na ile przebieg granicy pomiędzy działkami K. B. i S. M. ulegał zmianie. W wykonaniu wytycznych PINB w R. zobowiązał inwestora do złożenia planu sytuacyjnego działki na aktualnym podkładzie geodezyjnym, wykonanym przez uprawnionego geodetę z uwzględnieniem obiektów i urządzeń budowlanych, znajdujących się na tej nieruchomości. Inwestor w zakreślonym terminie złożył opinię geodety uprawnionego J. M., sporządzoną na podstawie pomiarów działki inwestora numer [...] i budynków na niej usytuowanych oraz badań operatów ewidencyjnych i ksiąg wieczystych. Z opinii geodety wynika, że w latach 90-tych Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych dokonało aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Potwierdzeniem tych ustaleń są dokumenty znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej: pismo Starostwa Powiatowego do S. M. z dnia [...] maja 2003 r. (k. [...]) informujące, że w latach 1990-2000 przeprowadzono z urzędu aktualizację operatu ewidencji gruntów dla obrębu G., w wyniku której uległy zmianie powierzchnie działek, m.in. na niekorzyść przedmiotowej działki [...] w stosunku do działki K. B., decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2000 r. o dokonaniu zmian w ewidencji gruntów dotyczącej powierzchni działki [...] (k. [...]), decyzja Starosty Powiatowego z dnia [...] marca 2002 r. o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki m.in. [...] (k. [...]) oraz notatka służbowa geodetów z Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia [...] czerwca 2001 r. dotycząca wyznaczenia na gruncie granic pomiędzy działkami inwestora i skarżącego zgodnie z nowymi pomiarami dokonanymi w 1994 r., kiedy strony przyjęły granicę za zgodną (k. [...]). Geodeta J. M. ustalił granicę prawną między działkami: inwestora o numerze [...] i skarżącego o numerze [...], dokonał od tej granicy pomiarów i w konsekwencji doszedł do wniosku, że budynek mieszkalny S. M. został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Odległości budynku od granicy są następujące: północno-wschodni narożnik jest oddalony od prawnej granicy działki [...] z działką [...] o [...] m, a południowo-wschodni narożnik jest oddalony od tej granicy o [...]m. Z opinii geodety, badającego prawne granice przedmiotowej działki wynika, że popełniono błąd na etapie aktualizacji ewidencji gruntów w ustaleniu i pomiarze granicy między działką numer [...] a działką numer [...], przesuwając przedmiotową granicę o co najmniej 3 m w kierunku zachodnim na korzyść działki skarżącego numer [...]. Z treści art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mając na uwadze powyższą analizę granicy prawnej działki inwestora, organy nadzoru budowlanego zgodnie uznały, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest kompletny i wystarczający do wyciągnięcia wniosku, iż budynek S. M. został wybudowany zgodnie z uzyskanym przez niego pozwoleniem na budowę, a więc lokalizacja tego budynku od granic posesji nie narusza warunków technicznych z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Bezzasadne jest więc żądanie skarżącego zamurowania otworu drzwiowego usytuowanego w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji inwestora. W ocenie Sądu opinia geodety J. M. ma uzasadnienie w dokumentach zgromadzonych wcześniej przez organy nadzoru budowlanego w toku przedmiotowej sprawy administracyjnej. Analiza granicy prawnej dokonana przez geodetę uprawnionego pomogła organom obu instancji ustalić, zgodnie z wytycznymi Sądu, czy były zmiany w przebiegu granic między działkami inwestora i skarżącego po uzyskaniu przez tegoż inwestora pozwolenia na budowę i oddaniu budynku do użytkowania. Wobec takich wniosków i ustaleń postępowanie w zakresie zbadania przez organy nadzoru budowlanego legalności usytuowania budynku inwestora stało się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji w oparciu o art. 105 k.p.a. skutkuje umorzeniem postępowania. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27.01.2011 r., IV SA/Gl 476/10). W przedmiotowej sprawie podstawą umorzenia postępowania jest brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia, a nie ustalenie organu I instancji, zawarte w końcowej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2011 r., że skarżący K. B. nie ma we tej sprawie interesu prawnego. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo dokonały ustaleń faktycznych w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy, stąd zarzuty skargi należy uznać za bezpodstawne. Skarżący kwestionuje opinię geodety J. M., jednak nie przedstawia innych dowodów, które mogłyby ją podważyć. Złożone do odwołania 3 kserokopie map ewidencyjnych nie mogą podważyć ustaleń wynikających z opinii biegłego J. M., który analizował ewidencyjne granice działek inwestora i skarżącego w okresie budowy przedmiotowego budynku oraz z dokumentów korespondujących z opinią biegłego, zawartych w aktach administracyjnych. Sąd nie dopatrzył się również uchybień prawa procesowego w przedmiotowym postępowaniu, które w sposób istotny mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.