VIII SA/Wa 699/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a." ) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), po rozpoznaniu odwołania K. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], nakazującej J. P. doprowadzić budynek chlewni wybudowany na działce s. nr ew. [...] w R. do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego poprzez wykonanie: – wzmocnienia istniejących podciągów stalowych dwuteownikiem 140 po jednej sztuce dla każdego podciągu, – w pomieszczeniach przeznaczonych dla inwentarza żywego przewodów wentylacyjnych oraz urządzeń wentylacyjnych lub klimatyzacyjnych w pozostałych pomieszczeniach budynku, – urządzenia zapewniającego odprowadzenie wód opadowych od budynku, np. opaski z płytek chodnikowych 50 x 50 x 7 cm na podsypce piaskowej grubości 15 cm wokół całego budynku, - zewnętrznych lub wewnętrznych zbiorników na gnojówkę lub gnojownicę – w terminie do dnia [...].10.2011 r. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu [...] grudnia 1994 r. K. P. zawiadomił Urząd Gminy w R. o rozpoczęciu budowy budynku chlewni bez wymaganych pozwoleń w granicy z jego działką, w sytuacji przylegania wznoszonego budynku z jego budynkiem. Przedmiotowa sprawa była wielokrotnie rozpatrywana przez organy różnych szczebli zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W 2000 r. sprawa została przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia w związku ze zmianą przepisów o właściwości organów. W wyniku ponownego jej rozpoznania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał, że pomimo wystąpienia samowoli budowlanej nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i zgodnie z art. 40 w/w ustawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nakazał wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku chlewni do stanu zgodnego z przepisami. W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, który miał dokładnie przeanalizować sprawę pod kątem zaistnienia przesłanek na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 567/09 oddalił skargę J. P.. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, zawartą w uzasadnieniu kasacyjnej decyzji, że konieczne jest uzupełnienie przez organ powiatowy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie o aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, według którego można by wyeliminować zaistnienie przesłanki z art. 37 ustęp 1 punkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd w sprawie VIII SA/Wa 567/09 zgodził się również z oceną organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyeliminował w sposób jednoznaczny przesłanki z art.37 ustęp 1 punkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w celu legalizacji samowoli budowlanej, ponieważ winien zasięgnąć ekspertyzy (opinii), która wykluczyłaby istnienie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia przez wzniesiony budynek chlewni, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ powiatowy szczegółowo dokonał analizy przepisu art. 37 ustęp 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w części dotyczącej punktu 1, którą organ odwoławczy podzielił. PINB w B. uzyskał informację z Urzędu Gminy w R., że działka inwestora o numerze ewidencyjnym [...] w R. przeznaczona była pod teren budownictwa zagrodowego oraz dopuszczalna była lokalizacja nowych zagród, wymiana i uzupełnienie zabudowy. Obecnie gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego powyższą działkę. Organ stanął na stanowisku, że budowa budynku inwentarskiego, jakim jest chlewnia, nie narusza ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie budowy przedmiotowego obiektu, a więc brak jest przesłanki z art. 37 ustęp 1 punkt 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ powiatowy uznał, że obiekty budowane w indywidualnych gospodarstwach rolnych nie są obiektami uciążliwymi dla otoczenia w rozumieniu § 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, wydanego na podstawie art. 6 ustęp 2 punkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie organu I instancji do prowadzenia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej nie są wymagane opinie, czy ekspertyzy, bowiem organ sam rozstrzyga, czy wybudowany obiekt budowlany spełnia wymagania prawne i ewentualnie nakazuje wykonanie przeróbek i zmian w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do zgodności z prawem. Ponadto organ powołał się na orzeczenie techniczne rzeczoznawcy E. K., dotyczące oceny stanu technicznego budynku, z którego wynika, że postawiona chlewnia nie stanowi zagrożenia dla przebywających w niej ludzi i ich mienia. Stąd zobowiązał inwestora do wykonania w zakreślonym terminie określonych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. czynności. Od powyższej decyzji odwołał się K. P., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ zastosowano przepisy ustawy z 1974 r., zamiast nowelizującej ją ustawy z 7 lipca 1994 r. Odwołujący się wskazał, że jeżeli na dzień 1 stycznia 1995 r. budowa chlewni nie została zakończona, to w sprawie ma zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, nakazujący rozbiórkę obiektu, zamiast błędnie zastosowanego art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiącego podstawę nałożenia obowiązków na inwestora. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaskarżona decyzja organu I instancji zasługuje na uchylenie, ale nie z przyczyn wskazanych w odwołaniu. Organ odwoławczy, w odniesieniu do zarzutu z odwołania, wskazał na treść wiążącego uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 567/09, z którego wynika, że data wszczęcia postępowania administracyjnego ([...] grudnia 1994 r.) uprawniała organy do rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nieprawidłowo wyjaśnił przesłankę z art. 37 ustęp 1 punkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., kiedy uznał, że obiekty budowlane w indywidualnych gospodarstwach rolnych nie są obiektami uciążliwymi dla otoczenia w rozumieniu §10 cyt. wyżej rozporządzenia. Powołując się na wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r. (II OSK 629/08), organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej, prowadzone pod reżimem ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie uzasadnia nakazu rozbiórki ze względu na naruszenie przepisów technicznych w kwestii usytuowania obiektów. Kluczowy jest fakt udowodnienia, iż naruszenie powyższych przepisów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi bądź mienia, albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Zbadanie więc odległości posadowienia chlewni od działki sąsiedniej, zgodnie z § 10 cyt. rozporządzenia, nie oznacza, że obiekt ten nie jest uciążliwy dla otoczenia. W świetle powyższego, zdaniem organu, przedwczesne było nałożenie na inwestora w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, przed jednoznacznym ustaleniem, że chlewnia nie jest uciążliwa dla otoczenia. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że roboty budowlane, wskazane w inkryminowanej decyzji, zostały określone w oparciu o orzeczenie techniczne dotyczące stanu technicznego istniejącego budynku chlewni z sierpnia 1997 r. Zdaniem MWINB czas, jaki minął od dnia sporządzenia oceny stanu technicznego ma bardzo duże znaczenie przy doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, ponieważ może zaistnieć sytuacja, że z uwagi na upływ czasu obiekt będzie wymagać nowych robót budowlanych w zakresie konstrukcyjnym. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi I instancji, iż winien rozważyć możliwość nałożenia na inwestora przedstawienia dokumentacji w trybie art. 56 Prawa budowlanego, odnoszącej się do kwestii, czy obiekt chlewni nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ocena powinna również zawierać aktualny zakres czynności lub robót budowlanych, mających doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r. wydany w sprawie II OSK 1622/09, z którego wynika, iż art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawiera katalogu okoliczności określających, kiedy organ może lub powinien żądać przedmiotowej dokumentacji lub dokonania określonych czynności; organ ma tu dowolność, kwestia ta jest pozostawiona jego ocenie. W przypadku nałożenia na inwestora na podstawie art. 56 omawianej ustawy obowiązku złożenia ekspertyzy w powyższym zakresie, w ocenie organu odwoławczego, rozwiane zostaną wszelkie wątpliwości w odniesieniu do oceny przesłanki z art. 37 ustęp 1 punkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W skardze na decyzję MWINB z dnia [...] czerwca 2011 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. P. (dalej jako "skarżący") wskazał, iż nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem, ponieważ wykonał wszystkie zalecenia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie podniósł, iż ponownie badając materiał dowodowy nie znalazł podstaw do odmiennej oceny podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty skarżącego są natury ogólnej i nie wskazują na konkretne uchybienia organu odwoławczego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego, ani norm postępowania administracyjnego, które miałyby wpływ na sposób załatwienia sprawy. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję organu pierwszej instancji nakazującą J. P. doprowadzenie budynku chlewni, zrealizowanego na działce siedliskowej nr ew. [...] w R., do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez wykonanie określonych robót budowlanych i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia kwestii przesłanki z art. 37 ustęp 1 punkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz uaktualnienia zakresu czynności lub robót budowlanych, mających doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie jest niekompletny, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Uchybienia powyższym przepisom postępowania miały taki charakter, że mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, stąd organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 37 ustęp 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt ten lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (punkt 1), lub powoduje, bądź w razie wybudowania, spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (punkt 2). W ocenie Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, prawidłowo uznał, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki z art. 37 ustęp 1 punkt 1 w/cyt. ustawy, ale należy ponownie przeanalizować materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pod kątem istnienia przesłanki z art. 37 ustęp 1 punkt 2 tejże ustawy. Wnioski wyciągnięte przez organ powiatowy w tym zakresie są przedwczesne, nie poparte wszechstronnym wyjaśnieniem przesłanki uciążliwości chlewni dla otoczenia. Organ odwoławczy wskazał na możliwość zobowiązania inwestora w trybie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. przez organ I instancji do złożenia stosownej ekspertyzy wyjaśniającej jednoznacznie niejasności podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co znalazło pełną aprobatę również składu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.