VIII SA/Wa 700/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. na niewykonanie przez Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygnatura akt VIII SA/Wa 352/08 1. wymierza Kierownikowi Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. grzywnę w wysokości [...] ([...]złotych) za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2008 r., sygnatura akt VIII SA/Wa 352/08; 2. zasądza od Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VIII SA/Wa 352/08) uwzględnił skargę [...] spółka z o.o. z siedzibą w B. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] wydane w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 13 marca 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie przeprowadziły bowiem postępowania dowodowego w sposób pozwalający wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności ustalić bez najmniejszych wątpliwości czy zaistniały przesłanki do odmowy przyznania płatności oraz nałożenia na skarżącą spółkę sankcji. Wyjaśnienie powyższej kwestii było i jest niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji zgodnej z prawem. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze wskazania Sądu, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z ww. przepisami w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Prowadząc postępowanie dowodowe organ winien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). W tym celu organ, przede wszystkim powinien rozpoznać wnioski dowodowe skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2007 roku co pozwoli wyjaśnić czy zastrzeżenia do protokołów w związku z przeprowadzonymi kontrolami są zasadne. Nadto, organ winien wezwać i przesłuchać obydwie strony przedłożonych warunkowych umów przeniesienia posiadania poszczególnych działek co pozwoli z kolei ustalić, zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w odwołaniu, daty faktycznego ich posiadania przez spółkę, w tym daty zawarcia stosownych umów oraz czas użytkowania spornych działek. Następnie, po wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości w sprawie, powinien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego na podstawie art. 80 kpa i wydać rozstrzygnięcie odnoszące się do wszystkich zarzutów skarżącej, wskazując przesłanki, którymi się kierował. W ponownym postępowaniu, organ powinien również ustalić (jeśli zaistnieje taka konieczność to np. na podstawie opinii biegłego) co należy rozumieć pod pojęciem roku produkcyjnego, a w szczególności wskazać zarówno jego początek jak i koniec w danym roku kalendarzowym (np. konkretny miesiąc czy porę roku), dla poszczególnych grup upraw zgłoszonych przez skarżącą we wniosku. Ustalenie powyższego umożliwi bowiem dopiero rozstrzygnięcie kwestii, czy w sytuacji krótkotrwałego, trwającego jedynie kilka miesięcy posiadania i użytkowania działek zgodnie ze stosownymi wymogami, może zostać spółce przyznana płatność. Po ustaleniu zaś powyższego, będzie można wydać decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania płatności czy ewentualnym nałożeniu sankcji. W dniu [...] czerwca 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zwrócił Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. jako organowi I instancji akta administracyjne ww. sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 352/08. W dniu [...] czerwca 2010 r. prezes zarządu [...] spółka z o.o. z siedzibą w B. – R. M. wezwała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. do wykonania ww. wyroku i niezwłocznego załatwienia sprawy płatności bezpośrednich dla spółki za 2006 r., pod rygorem złożenia skargi w trybie art. 154 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu [...] czerwca 2010 r. spółka reprezentowana przez prezesa zarządu R. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wyroku tego Sądu z dnia 30 grudnia 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 352/08 wnosząc o wymierzenie organowi grzywny oraz orzeczenie o istnieniu uprawnienia spółki do dopłat. Skarżąca podniosła, że pomimo upływu ponad roku od daty uprawomocnienia się wyroku ww. organ nie wydał decyzji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Organ pozostaje zaś w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, jeżeli nie rozpoznał sprawy w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo upływu terminu określonego w ustawie, np. art. 35 kpa. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na fakt, że skarżąca nie wyczerpała możliwości załatwienia sprawy w trybie przewidzianym w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu, skarżąca spółka winna zgodnie z art. 37 kpa wnieść stosowne zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, tj. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na niezałatwienie sprawy w terminie. Powyższego skarżąca jednak nie uczyniła. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. jest zaś organem I instancji. Organ dodał nadto, że drugim powodem niewydania decyzji do dnia wniesienia skargi jest bardzo obszerny materiał dowodowy i skomplikowany charakter sprawy, zwłaszcza w świetle uchylenia części wyroków przez Naczelny Sąd Administracyjny w bardzo podobnych sprawach. Powyższe skutkuje, że powstał poważny problem z interpretacją prawną sytuacji jaka powstała w sprawie wydania decyzji w sprawie płatności dla spółki za 2006 rok. Powyższe skutkowało znacznym wydłużeniem czasu prowadzenia postępowania, o czym skarżąca była informowana ustnie przez pracowników organu. Dlatego też zdaniem organu skarga jest niezasadna. Jak wynika z załączników do pisma procesowego organu z dnia [...] lipca 2010 r. (data wpływu do Sądu) stanowiącego uzupełnienie dokumentacji w sprawie, w dniu [...] lipca 2010 r. została wydana decyzja o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Na rozprawie przed Sądem w dniu 26 października 2010 r. prokurent skarżącej spółki P. M. popierając skargę wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił co następuje: Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola taka polega m.in. na rozpoznawaniu skarg na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w sprawie zaszły wszelkie formalne i materialne przesłanki wymierzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 30 grudnia 2008 r. w wymaganym przez przepisy prawa terminie. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż istota skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu sprowadza się jedynie do żądania zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu dyscyplinowanie organu za niewykonanie wyroku sądowego. Wymierzenie grzywny następuje w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez stronę, która uprzednio zwróciła się do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Z wskazanego warunku, wbrew twierdzeniu organu, wywiązała się skarżąca spółka, bowiem pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. złożonym w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wezwała organ do niezwłocznego załatwienia sprawy po wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2008r. uchylającym decyzje organów ARiMR obu instancji w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Z zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu wynika, że organ utożsamia skargę na bezczynność organu z instytucją skargi wnoszonej w trybie art. 154 ustawy p.p.s.a o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku sądu. Wskazać w tym miejscu pozostaje, iż skargi te dotyczą różnych materii, bowiem skarga na bezczynność ma doprowadzić do określenia, czy organ jest zobowiązany w danej sytuacji do wydania aktu administracyjnego. Natomiast skarga o ukaranie zmierza do wymierzenia sankcji za niewykonanie wyroku. W przypadku skargi na niewykonanie wyroku bezwzględną przesłanką warunkującą dopuszczalność złożenia takiej skargi jest pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku. Z przedłożonego przez stronę skarżącą pisemnego wezwania do wykonania wyroku Sądu wynika, że zostało ono złożone w organie przed dniem wystąpienia ze skargą o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku, bowiem wezwanie to wniesiono w dniu [...] czerwca 2010 r., natomiast skarga do Sądu została złożona, za pośrednictwem organu, w dniu [...] czerwca 2010 r. Skarga została więc złożona po uprzednim wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Poza sporem pozostaje również, że organ do dnia złożenia skargi na niewykonanie wyroku uchylającego decyzje organów ARiMR obu instancji nie wydał decyzji w sprawie. Decyzja taka została wydana dopiero w dniu [...] lipca 2010 r. Organ w tym zakresie pozostawał więc w bezczynności. Zwłoka organu od dnia otrzymania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie wraz z aktami sprawy do dnia wydania decyzji wynosiła ponad 12 miesięcy. Zauważyć bowiem należy, że prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi doręczono organowi [...] czerwca 2009 r. Od tego momentu zgodnie z art. 286 § 2 ustawy p.p.s.a należy liczyć termin do załatwienia sprawy dotyczącej ponownego rozpoznania sprawy i wydania decyzji przez organ I instancji. Stosownie do art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W ocenie Sądu, niewątpliwie zostały więc spełnione przesłanki do złożenia skargi na niewykonanie wyroku i do wymierzenia w związku z tym organowi grzywny. Powyższe ustalenia Sądu prowadzą do wniosku, że organ – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. dopuścił się długotrwałej zwłoki w załatwieniu sprawy - wykonaniu wyroku z dnia 30 grudnia 2008 r. Stąd zasadna jest skarga o wymierzenie organowi z tego tytułu grzywny. Tym samym, zarzut organu dotyczący niedopuszczalności skargi i w konsekwencji jej odrzucenia jest całkowicie nietrafny. Jednocześnie należy wskazać, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd określając wysokość grzywny bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 500 zł uznając, iż kwota ta będzie stanowić dla organu – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wystarczającą dolegliwość (w tym zakresie spełni swoją funkcję represyjną), stanowić też będzie wystarczający środek zapobiegający bezczynności organu w przyszłości (w tym zakresie spełni grzywna swoją funkcję prewencyjną indywidualną). Z treści art. 154 § 3 p.p.s.a wynika, że obecnie grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych (patrz - B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, str. 405-410). Sąd wymierzając grzywnę miał na uwadze również fakt (który nastąpił wprawdzie już po złożeniu skargi) załatwienia sprawy przez organ i wydania przez niego decyzji. Dlatego też, w ocenie Sądu nie byłoby wskazane wymierzanie organowi bardziej dotkliwej kary pieniężnej. Miarkując wysokość orzeczonej grzywny Sąd wziął także pod uwagę wyjaśnienia organu co do przyczyn niewykonania wyroku w wymaganym przez prawo terminie. Należy również wyjaśnić, że wykonanie wyroku - załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 p. p. s. a.). Wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a ma bowiem, jak to już zauważono wyżej, za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale także element represyjny, stanowiący karę za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 344/08, LEX nr 516097). W związku z wnioskiem zawartym skardze, należy również wyjaśnić, że Sąd w niniejszym wyroku nie rozstrzyga o istnieniu uprawnienia skarżącej do dopłat. Reasumując, Sąd uwzględnił skargę w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a, wymierzając w pkt I grzywnę w granicach określonych przez art. 154 § 6 tej ustawy. O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis w kwocie 200 zł orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. I