VIII SA/Wa 708/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] maja 2021 r. nr [...], który powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 61 ust. 15, 16, art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 2, art. 140aa ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm., dalej: p.r.d.), art. 7 ust. 1, art. 11 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw z dnia 18 grudnia 2020 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 54), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.), § 3 ust. 1 pkt 10 oraz § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm., dalej: rozporządzenie MI z 2002 r.), po rozpatrzeniu odwołania R. M. (dalej: skarżący, strona, przedsiębiorca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji, WITD) z [...] października 2020 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane "[...]" R.M. w miejscowości M., gmina M.. W dniu [...] marca 2020 r. w W. na drodze wojewódzkiej [...] zatrzymano do kontroli trzyosiowy samochód ciężarowy marki Man o nr rej. [...], którym kierował M. K. (dalej: kierowca), wykonujący przewóz drogowy z ładunkiem piachu (ładunek podzielny). Załadowcą przewożonego ładunku był przedsiębiorca, a kontrolę udokumentowano protokołem nr [...] z [...] marca 2020 r. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości więcej niż 20%. Na podstawie danych Centralnej Ewidencji Pojazdów Kierowców (CEPK) ustalono, że dopuszczalna masa całkowita przedmiotowego pojazdu wynosiła 25.990 kg (25,99 t), natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia MI z 2002 r. wynika, że dopuszczalny nacisk osi (przy określonych w przepisie warunkach) nie może przekraczać 19 ton. W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego stwierdzono naruszenie dopuszczalnej normy: - masy całkowitej o 6,01 t (rzeczywista masa wyniosła 32 t, po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), co stanowi przekroczenie o 23,07 % dopuszczalnej wartości oraz - nacisku na podwójnej osi napędowej pojazdu o 5,5 t (rzeczywisty nacisk wyniósł 24,5 t, po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), co stanowi przekroczenie o 28,94 % dopuszczalnej wartości. Ponadto ustalono, że podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ odwoławczy podał treść art. 2 ust. 35a p.r.d., zgodnie z którym pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd takiego pojazdu odpowiedniej kategorii (art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d.). Zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia nakłada się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Jak stanowi z kolei art. 140aa ust. 3 p.r.d. karę taką nakłada się na podmiot wykonujący czynności ładunkowe, jeżeli wykonywał te czynności w sposób powodujący przekroczenie któregokolwiek z wymiarów, nacisków osi lub masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów stosunku do wartości dopuszczalnych lub wartości określonych w zezwoleniu, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1. GITD wskazał na przepisy § 3 ust. 1 pkt 10 i ust. 6 oraz § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia MI z 2002 r. na okoliczność ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej przedmiotowego pojazdu oraz dopuszczalnego nacisku osi w przypadku grupy osi składającej się z dwóch osi napędowych. Z uwagi na fakt, że norma dotycząca nacisków osi podwójnej napędowej jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg, zatem ich przekroczenie powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdyż tylko ono dopuszcza ich przekroczenie. Zezwolenie kategorii VII, stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d, wydawane jest za przejazd pojazdu: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI, b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości za brak zezwolenia kategorii VII: a) 500 zł – gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10 %, b) 2.000 zł – gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20 %, c) 15.000 zł – w pozostałych przypadkach. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że kontrolowany pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10 seria III o nr 85-7554 i 85-7542, które legitymowały się deklaracją zgodności CE z wymaganiami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/31/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do udostępniania na rynku wag nieautomatycznych, wdrożonej do prawodawstwa polskiego rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie wymagań dla wag nieautomatycznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 802). Jednostka notyfikowana METAS-Cert nr 1259 przeprowadziła procedurę zatwierdzenia typu i 17 lutego 2017 r. wystawiła certyfikat zatwierdzenia typu WE. Jednostka notyfikowana nr 1441 przy OUM w P. przeprowadziła procedurę oceny zgodności i wydała certyfikaty zgodności nr JN/2018/190-1/3 i JN/2018/190-2/3, JN/2018/190-3/3. Data wystawienia deklaracji to 26 lutego 2018 r. GITD, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał na szerszy krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego (w tym odpowiedzialność ponosi również załadowca). Okoliczność, że to strona była załadowcą piachu na kontrolowany samochód ciężarowy wynika wprost z treści zeznań kierowcy. Skoro kierowca znał skarżącego, uzgodnił z nim sposób przewiezienia piachu i ziemi, to posiadał wiedzę, do kogo należy kopalnia i kto dokonywał załadunku. Strona nie przedstawiła żadnego dowodu, np. umowy z innym podmiotem, z której wynikałoby, że na terenie kopani w dniu kontroli czynności załadunkowych dokonywał inny podmiot. Z treści zeznań kontrolowanego kierowcy wynika również, że samochód ciężarowy nie był ważony zarówno przed załadunkiem, jak i po załadunku. Na terenie kopalni nie było wagi, gdyż znajdowała się ona w innej miejscowości - w Mirówku, gdzie kierowca prowadził pojazd. Zdaniem GITD zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał podstawę do uznania, że strona nie podjęła żadnych czynności, aby dokonać weryfikacji rzeczywistej masy pojazdu po załadunku, co oznacza, że miała ona wpływ na powstanie naruszeń ujawnionych podczas kontroli, a nawet godziła się na ich powstanie. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących użycia niewłaściwych wag do pomiarów nacisków osi i rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, organ II instancji powołał się na instrukcję obsługi wag SAW 10C/III. W tym zakresie na stronach 7-9 zaskarżonej decyzji przedstawił obszernie mechanizm użycia ww. wag, powołując się na konkretne przepisy instrukcji. W konkluzji wskazał, że wagi SAW 10C/III w konfiguracji dwóch wag służą do pomiaru nie tylko osi pojedynczych, ale również grupy osi, a zatem i rzeczywistej masy całkowitej. Organ odwoławczy odniósł się również do protokołu kontroli z [...] marca 2020 r., który został przez kierowcę podpisany bez zastrzeżeń. Wskazał, że kierowca, po najechaniu każdą osią pojazdu, trzykrotnie zatrzymywał pojazd, wysiadał i odczytywał pomiary, które później zostały przepisane do protokołu kontroli. Obie wagi były ze sobą połączone, dlatego każda z nich wskazywała na wartość nacisku danej osi, a nie danych kół osi pojazdu. Wartości te były wyświetlane z dokładnością do 100 kg. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę na treść art. 140 aa ust. 4 p.r.d. (przesłanki niewszczynania i umarzania postępowania), który odnosi się do podmiotu wykonującego przejazd, a nie załadowcy. Dlatego brak było podstaw do badania zaistnienia przesłanek w nim określonych celem zwolnienia strony z odpowiedzialności. W ocenie GITD z treści art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. wynika, że obowiązki podmiotu wykonującego czynności załadunkowe nie kończą się tylko na umożliwieniu przewoźnikowi (podmiotowi wykonującemu przejazd) wjazdu i wyjazdu na swój teren. Jest on odpowiedzialny za dokonanie załadunku i to takiego, który nie będzie skutkował naruszeniem norm w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu. To on też czuwa nad wykonaniem właściwego finału transakcji handlowej poprzez wydanie towaru w takiej ilości, jaka była zamówiona, a zarazem, aby nie doprowadzić do nienormatywności pojazdu po wykonaniu czynności. Skargę na decyzję GITD wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wybiórczego potraktowania materiału dowodowego i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania i nieuwzględniający słusznego interesu obywateli. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedsiębiorca zarzucił nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego podczas kontroli, zwłaszcza w zakresie ustalenia prawidłowej dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu oraz przekroczenia nacisków na podwójnej osi napędowej. Zdaniem skarżącego wagi SAW 10C/III mierzą tylko dopuszczalny nacisk osi pojedynczej, a nie zespołu osi wielokrotnych (w tym wypadku pojazd liczył 3 osie, czyli zawierał przynajmniej dwie grupy osi wielokrotnych). Wagi te nie służą do ustalania dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu czy zespołu pojazdów. Poza tym podniósł, że nie uczestniczył w procedurze ważenia, więc nie wie, czy wyniki ważenia są wiarygodne. Wnioskował o zastosowanie wobec niego przesłanek z art. 140aa ust. 4 p.r.d. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na brak przed wydaniem decyzji wyznaczenia terminu do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, tj. ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego czy postępowania, sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie należało wyjaśnić, czy postępowanie poprzedzające nałożenie kary pieniężnej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz czy organ prawidłowo zastosował przesłanki odpowiedzialności skarżącego. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału dowodowego. Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. W analizowanej sprawie ustalenie masy całkowitej pojazdu oraz nacisku osi wymagało skorzystania z profesjonalnego sprzętu – wagi przeznaczonej do ważenia pojazdów i spełniającej wymagania stawiane przez przepisy metrologiczne. Wskazane przymioty urządzenia pomiarowego powinny jednoznacznie wynikać z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Takim legalnym dowodem w tym zakresie jest dołączony do akt sprawy dokument – deklaracja zgodności wag nieautomatycznych typu SAW 10C III o numerach: 85-7554 i 85-7542, którymi dokonano pomiaru kontrolowanego pojazdu. Jednak problemem spornym w tej sprawie jest to, czy legalne urządzenia posiadające odpowiednie homologacje i świadectwa legalizacji zostały wykorzystane w sposób zgodny z prawem. Posługiwanie się specjalistycznym, prawidłowo dobranym sprzętem nie zwalnia organu z dbałości o rzetelne przeprowadzenie czynności pomiarowych, przewidzianych przez producenta. Tylko bowiem takie postępowanie pomiarowe, które spełnia wymagania stawiane przez instrukcję urządzenia, sprawia, że deklaracja zgodności (czy świadectwo legalizacji) przyrządu spełnia swoją rolę. W innym przypadku można powziąć wątpliwość co do tego, czy uzyskany wynik jest prawidłowy, a więc czy waga pracuje w warunkach pozwalających na spełnienie poziomu wiarygodności pomiaru gwarantowanego przez ową deklarację. W tym zakresie Sąd wskazuje, że opierając się na materiale dowodowym zebranym w sprawie nie jest w stanie w pełni skontrolować legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ organy orzekające nie załączyły do akt omawianej szeroko w zaskarżonej decyzji instrukcji ważenia wagami SAW 10C/III. Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i skardze zarzucał nieprawidłowość dokonanych pomiarów ww. rodzajem wag, organ II instancji szeroko cytował fragmenty instrukcji (strona 7-9), ale Sąd nie mógł sprawdzić prawidłowości przedstawionego w zaskarżonej decyzji mechanizmu ważenia w konfiguracji dwóch wag SAW 10C/III w odniesieniu do trzyosiowego samochodu ciężarowego. GITD powoływał treść poszczególnych punktów instrukcji, wykazując prawidłowość zastosowanego mechanizmu ważenia kontrolowanego samochodu jako dopuszczalnego i zgodnego z wytycznymi tej instrukcji. Z uwagi jednak na brak w aktach dowodu w postaci instrukcji wag użytych podczas kontroli Sąd nie miał możliwości zweryfikowania prawidłowości obszernych wywodów i wniosków organu II instancji poczynionych w zaskarżonej decyzji, a dotyczących procedury pomiaru obciążenia osi oraz całkowitej masy kontrolowanego samochodu, oraz ustalenia, czy mają one potwierdzenie w dokumencie, na który się powołał. Kiedy natomiast wysokość kary pieniężnej za przeładowanie pojazdu jest wprost zależna od wyniku ważenia, obowiązkiem organu jest zapewnić niebudzącą wątpliwości rzetelność ważenia. Protokół ważenia i załączniki do tego protokołu dokumentujące prawidłowość procesu ważenia (legalizacja użytych wag, protokół pomiaru miejsca ważenia, opis sposobu ważenia zgodny z instrukcją wag) są dokumentami, mającymi podstawowe znaczenie dowodowe, a podpisanie protokołu ważenia przez kierowcę nie zwalnia z ich zgromadzenia (por. wyrok NSA z 7 lipca 2015 r., II GSK 1449/14, wyrok z 28 stycznia 2021 r., VI SA/Wa 2215/20, oba opubl. CBOSA). Brakująca instrukcja użycia wag do procesu spornego ważenia powinna być dołączona do akt już na etapie postępowania przed organem I instancji, natomiast istotnym uchybieniem procesowym organu II instancji jest orzekanie na podstawie niepełnego materiału dowodowego, tj. powoływanie się na zapisy instrukcji, zawierającej techniczne przepisy odnoszące się do sposobu ważenia za pomocą dwóch wag SAW 10C/III trzyosiowego samochodu ciężarowego, bez fizycznego dołączenia tego dokumentu do akt administracyjnych sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego orzeczono jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania (450 zł wpis sądowy) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego organ II instancji w pierwszej kolejności uzupełni materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, tj. dołączy do akt instrukcję obsługi wag, biorących udział w ważeniu przedmiotowego pojazdu w dniu [...] marca 2020 r., a następnie dokona weryfikacji pomiarów i rozstrzygnie sprawę w jej całokształcie, zgodnie z art. 15 k.p.a. Przed wydaniem decyzji GITD poinformuje skarżącego o jego uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Sąd, z uwagi na uchybienia proceduralne związane z niepełnym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, uznał za przedwczesne ustosunkowywanie się do zarzutów materialnoprawnych podnoszonych w skardze.