VIII SA/Wa 713/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego W. F. kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lipca 2012 r. (Nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania W. F. (dalej: "skarżący"), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") z [...] lutego 2012 r. Przedmiotem decyzji było przyznanie skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2011 r. w łącznej wysokości [...] zł, w tym: jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł, uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł oraz odmowa przyznania przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich. Jako podstawę materialnoprawną decyzji w części odmawiającej skarżącemu przyznania płatności przejściowej, Dyrektor ARiMR wskazał między innymi przepisy art. 7 ust. 3a – ust. 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: "ustawa o płatnościach"), a także art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r. str. 1, ze zm.; dalej: "rozporządzenie 1122/2009"). 1.2. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wyjaśnił, że skarżący [...] maja 2011 r., na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach, wystąpił z wnioskiem o przyznanie na 2011 r. m.in. płatności przejściowej z tytułu owoców miękkich (OM) do zadeklarowanej powierzchni [...] ha i płatności zwierzęcej do powierzchni [...] ha. Następnie, [...] października 2011 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości, m.in. na działce rolnej D1, grupa upraw OM oznaczonej nr ewid. [...] i zastosowano kod DR7 oznaczający, że stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw (ugór, grupa upraw JPO) niż zadeklarowana (uprawa truskawek, grupa OM). Z tej przyczyny, po sporządzeniu raportu z kontroli administracyjnej, decyzją z [...] lutego 2012 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności przejściowej w tej części wniosku. 1.3. W odwołaniu od decyzji Kierownika ARiMR skarżący nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem w części odmawiającej mu przyznania płatności przejściowej z tytułu owoców miękkich. Podniósł, że na spornej działce, co do której organ zastosował kod błędu DR7 znajduje się uprawa, którą uprzednio zadeklarował. Czyli jest ona zgodna z treścią wniosku o przyznanie płatności. 1.4. Utrzymując w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...] lutego 2012 r. organ odwoławczy powołał w pierwszej kolejności mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o płatnościach dotyczące zasad ich przyznawania. Wyjaśnił, że z treści tych przepisów wynika, że rolnik składając wniosek wskazuje powierzchnię działek rolnych, w stosunku do których ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Następnie powierzchnia ta, po uprzedniej weryfikacji przez organ I instancji w drodze kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach), stanowi podstawę przyznania płatności. Podniósł, że w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, wykazano nieprawidłowości (w miejscu zadeklarowanej uprawy truskawek ([...] ha) stwierdzono inną uprawę niekwalifikującą się do przyznania płatności z tytułu owoców miękkich). Czyli powierzchnia stwierdzona w grupie upraw OM wynosiła 0,00 ha. Z tej przyczyny Dyrektor ARiMR za prawidłowe uznał działanie organu I instancji, który z uwagi na stwierdzone różnice w powierzchni gruntów rolnych deklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej, odmówił skarżącemu płatności przejściowej na podstawie przepisów art. 58 (akapit drugi) rozporządzenia nr 1122/2009. Różnica ta wynosiła bowiem ponad 50%. Dodał, że odnośnie pozostałych płatności skarżący nie wnosił zastrzeżeń do powierzchni stwierdzonych podczas kontroli na miejscu. Jednocześnie wyjaśnił, że na podstawie art. 32 powołanego rozporządzenia, z każdej kontroli przeprowadzonej na miejscu sporządza się sprawozdanie, zaś na podstawie art. 30a ust. 8 ustawy o płatnościach, rolnik ma prawo do wniesienia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie do raportu kontroli w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Organ odwoławczy dodał, że w sprawie skarżący nie był obecny podczas przeprowadzanej w jego gospodarstwie kontroli, zaś kopia raportu z tej kontroli zawierająca stosowne pouczenie została mu przekazana [...] grudnia 2011 r. w drodze przesyłki pocztowej poleconej. Z akt sprawy nie wynika nadto, że skarżący złożył zastrzeżenia do treści raportu. Stąd rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Wskazał, że rolnik ubiegający się o przyznanie płatności we wniosku składa podpis pod oświadczeniem, że posiada wiedzę co do obowiązujących zasad ich przyznawania. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] sierpnia 2012 r. wniósł zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora ARiMR. Autor skargi przeciwko zaskarżonej decyzji postawił zarzut rażącego naruszenia art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie pomimo zapewnień Kierownika ARiMR, oględzin gospodarstwa skarżącego skutkujące pozbawieniem go płatności do powierzchni [...] ha z tytułu owoców miękkich. 2.3. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Powtórzył, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie stosownego raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego, który jest w sprawie wiążący i stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Brak było nadto podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, gdyż zebrane w sprawie dowody były wystarczające. Dodał, że skoro deklaracja skarżącego zawarta we wniosku o płatność była niezgodna ze stanem faktycznym stwierdzonym podczas kontroli, to brak było podstaw do przyznania mu płatności w tej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania płatności przejściowej do owoców miękkich (uprawa truskawek). Zdaniem organu odwoławczego, skarżący deklarował do tej płatności grunty o powierzchni [...] ha, zaś wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu wykazały, że na działce deklarowanej do tej płatności występuje inna uprawa, która nie kwalifikuje się do przyznania płatności. Raport z kontroli przesłano skarżącemu [...] grudnia 2012 r. Należało zatem odmówić skarżącemu płatności przejściowej z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości dotyczące powierzchni deklarowanej we wniosku oraz faktycznie stwierdzonej podczas kontroli na miejscu (0,00 ha). Zdaniem skarżącego, organ niezasadnie odmówił przeprowadzenia dodatkowej kontroli, podczas gdy na spornej działce występuje uprawa zgodna z deklarowaną we wniosku o płatność. Stąd brak było podstaw do odmowy przyznania mu płatności w tej części wniosku. 3.3. Ramy prawne. Zgodnie z art. 3 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kpa, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej (ust. 2): 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, agencja przeprowadza kontrole administracyjne na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32. Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 (ust. 2 ). Zgodnie z art. 31 ust. 6 powołanej ustawy, z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła (ust. 7). 4.1. Zdaniem Sądu, skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wystąpiła zatem przesłanka do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie brak jest bowiem dowodu doręczenia raportu z przeprowadzonej [...] października 2011 r. kontroli w gospodarstwie skarżącego. Jest to kluczowy dowód dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego konieczne jest ustalenie, czy raport z kontroli został skutecznie doręczony skarżącemu i kiedy to doręczenie nastąpiło. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, gdyż analiza zgromadzonego przez organy materiału dowodowego budzi poważne wątpliwości Sądu co do tego, czy rzeczywiście organy umożliwiły skarżącemu (stronie) prawo udziału w toczącym się postępowaniu, czyli złożenie na piśmie umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od doręczenia raportu z kontroli. Ze znajdującego się w aktach sprawy raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych metodą FOTO w [...] października 2011 r. wynika jedynie, że kopię przedmiotowego raportu przekazano skarżącemu listem poleconym [...] grudnia 2011 r. Informacja o nadaniu przez organ przesyłki listowej do skarżącego nie jest zaś okolicznością wystarczającą do tego, aby przyjąć, że raport z kontroli został skarżącemu skutecznie doręczony. 4.2. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuję się, że wolą ustawodawcy jest umożliwienie rolnikowi zgłoszenia swych zastrzeżeń w oznaczonym terminie, który należy liczyć od dnia doręczenia rolnikowi raportu, a nie od dnia jego wysłania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 745/09; wyrok dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że raport z czynności kontrolnych stanowił w rozpoznawanej sprawie podstawę rozstrzygnięcia, gdyż na jego podstawie odmówiono skarżącemu przyznania płatności z tytułu owoców miękkich. Zdaniem Sądu, organ winien więc jednoznacznie wykazać, że skarżący miał możliwość zapoznania się z tym raportem. Bez dowodu doręczenia raportu z kontroli brak jest podstaw do wniosku, że rolnik nie skorzystał z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie w terminie, o którym mowa w art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach. 4.3. Reasumując, skoro kontrolę gospodarstwa skarżącego przeprowadzono metodą FOTO, bez powiadomienia o niej rolnika i bez jego obecności, to w takiej sytuacji obowiązkiem organu było po skutecznym doręczeniu raportu z czynności kontrolnych, umożliwienie rolnikowi zgłoszenia w przewidzianym przez prawo terminie ewentualnych zastrzeżeń co do ustaleń w nim zawartych. Tym bardziej, że spór przed Sądem dotyczy okoliczności faktycznych związanych z różnicą pomiędzy tym, co rolnik deklarował, a tym, co ustalili arbitralnie kontrolujący. Z treści skargi wynika, że skarżący nie został zawiadomiony o przeprowadzeniu kontroli i jej wynikach. Na tym opiera swoją argumentację. Dodać warto, że organy nie wskazały podstawy prawnej stanowiska, że obowiązkiem rolnika jest każdorazowe zawiadamianie właściwego organu o zebraniu plonów i późniejszym przygotowaniu gruntu pod nowe uprawy. 4.4. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w części dotyczącej powyższych rozważań. Za przedwczesne Sąd uznał jednocześnie odnoszenie się w sposób wiążący do tego, czy słusznie pozbawiono skarżącego przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich. 5. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, obowiązany będzie ustalić, czy i kiedy skarżącemu został doręczony raport z czynności kontrolnych oraz dołączyć w tym zakresie stosowny dowód (potwierdzenie odbioru). 6. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony przez skarżącego wpis od skargi ([...] zł).