VIII SA/Wa 714/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 104, 157 § 1 i 2 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej Kpa) po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej z przykanalikami w miejscowości O., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 1998 r. znak BUA [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami w miejscowości O. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...] stwierdzającą, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 1998 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami w miejscowości O. wydana została z naruszeniem prawa i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. zgodnie z wnioskiem J. B. reprezentowanej przez J. B. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnych, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 Kpa. Instytucja ta służy do eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w sprzeczności państwa prawa i systemu prawnego. W rezultacie wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postępowania, organ dokonuje szczegółowej analizy całości akt sprawy, bada czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Przesłanki w w/w przepisie zostały wymienione enumeratywnie i nie powinny być traktowane rozszerzająco. Organ I instancji wskazał, iż z dokumentacji technicznej stanowiącej załącznik do wydanego w dniu [...] grudnia 1998r. pozwolenia na budowę wynika, że w pierwotnej wersji projekt kanalizacji sanitarnej przebiegał przez działkę Nr [...], której właścicielem według ewidencji gruntów była J. B. Dlatego też decyzja o pozwoleniu na budowę została J. B. jako stronie postępowania doręczona. Jednakże jak wynika z załączonej do akt sprawy mapy geodezyjnej powykonawczej, główna sieć kanalizacji sanitarnej przy ul. W. w O. wykonana została z odstąpieniem od opracowanej do pozwolenia na budowę dokumentacji technicznej. Odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę i realizacja kanalizacji sanitarnej w innym niż pozwolenie na budowę przebiegu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności prawidłowo wydanego pozwolenia na budowę. Fakt odstąpienia od pozwolenia może być jedynie przesłanką podjęcia odpowiedniego postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Zrealizowana inwestycja polegająca na budowie kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami w miejscowości O. jest niezgodna z postanowieniami wydanej w dniu [...] grudnia 1998r. decyzji w o pozwoleniu na budowę. Okoliczność powyższa nie stanowi jednak podstawy do orzeczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na budowę. Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej GINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa po rozpoznaniu odwołania J. B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...], w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż kluczowym w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, jest rozróżnienie zakresu kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, od zakresu kontroli tej decyzji wyznaczonej tym kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W sytuacji, gdy postępowanie nieważniościowe zostało wszczęte na żądanie strony, zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, tym samym decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć tylko tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05). GINB podał, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego na wniosek J. B., reprezentowanej przez J. B. dotyczy całej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P., jednakże z uwagi na fakt, iż skarżąca posiada interes prawny tylko w zakresie dotyczącym działki nr [...], ocena prawidłowości decyzji ograniczona została zakresem jej interesu prawnego. W pozostałej części zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, a postępowanie przed organem I instancji umorzeniu. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 Kpa. Ma ona na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dokonuje się biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Organ zauważył, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 1998r., znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że przebieg przedmiotowej sieci kanalizacyjnej jest zgodny z trasą przewidzianą w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do działki nr [...]. W aktach sprawy znajduje się wykaz właścicieli działek, przez które przebiega przedmiotowa sieć kanalizacyjna wraz z ich zgodą na usytuowanie przykanalika oraz wykonanie robót związanych z budową kanału sanitarnego na ich gruncie. Zgodę taką wyraziła także (działająca przez pełnomocnika, syna J. B.) J. B. właścicielka działki nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB uznał, że pozostają one bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Okoliczność, że inwestycja została wykonana niezgodnie z projektem budowlanym nie ma znaczenia dla postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 1998r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr [...] nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, nie zostały zatem spełnione warunki do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła J. B. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 1998r. Przytaczając argumenty powoływane w toku postępowania administracyjnego skarżąca wywiodła, iż będąca przedmiotem zaskarżenia oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Orzekające w sprawie organy nie zweryfikowały podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących decyzji z [...] grudnia 1998r. Wskazuje, iż wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej decyzja dotyczyła wsi O., natomiast przedłożony doń projekt inwestycji dotyczył wsi W., w projekcie technicznym decyzji ujęto właścicieli poszczególnych nieruchomości bez ich zgody, przebieg trasy kanalizacji był wielokrotnie zmieniany. Nadto decyzja ta jest niewykonalna, bowiem do tej pory nie wybudowano znacznej części kanalizacji z powodu braku zgody właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy postępowanie w którym została wydana decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad prawnych skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej wyjaśnia stan faktyczny oraz ustala stan prawny z daty wydania zakwestionowanej decyzji i na tej podstawie dokonuje oceny legalności zakwestionowanej decyzji. Na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć takie naruszenie przepisów prawa, które w sposób oczywisty ( tzn. organ, wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej ) jest na tyle wyraźne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych ( por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318 ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008r. wydaną z wniosku J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1998r. jest prawidłowa. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 Kpa. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości i ustalenia w tym zakresie organów administracji Sąd podziela. Sąd w składzie orzekającym akceptuje stanowisko GINB, co do zakresu prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Interes prawny J. B. w odniesieniu do w/w decyzji może dotyczyć jedynie kwestionowania jej w odniesieniu do swojej działki. Tylko w tym zakresie decyzja mogła podlegać ocenie w trybie nieważnościowym wszczętym na wniosek Skarżącej. Brak zgody niektórych właścicieli działek na przebieg kanalizacji sanitarnej określony w zatwierdzonym projekcie budowlanym może być podniesiony przez osoby, które takiej zgody nie udzieliły. W aktach sprawy znajduje się dokument świadczący o tym, ze J. B. udzielił inwestorowi zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Przy czym wcześniej J. B. udzieliła mu pełnomocnictwa obejmującego również możliwość udzielenia takiej zgody. Pozostałe zarzuty dotyczą odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę i powinny być przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego, nie mogą natomiast wpływać na ocenę prawidłowości w/w pozwolenia. Należy również wskazać, że organ II instancji odniósł się do pozostałych przesłanek, na których może być oparte stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd tę ocenę podziela. W szczególności nie można uznać, że decyzja była niewykonalna. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Natomiast względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów do wykonania decyzji nie powoduje jej niewykonalności decyzji musi istnieć w momencie jej wydania i musi mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. W tej sytuacji okoliczność, że inwestycja do dnia dzisiejszego nie została dokończona nie przesądza tego, że w chwili wydawania decyzji była ona niewykonalna. Reasumując w ocenie Sądu podnoszone przez stronę skarżącą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są nietrafne. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Podnoszone przez skarżącą okoliczności w żaden sposób nie zawierają się w przypadkach wymienionych we wskazanej normie. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.