VIII SA/Wa 722/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] Dyrektor Oddziału w R., działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a" i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.u.s." w wyniku rozpoznania wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2009 r. [...] Nr [...], odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2004 r. do kwietnia 2004 r., składek na ubezpieczenie zdrowotne, składek Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres kwietnia 2004 r. oraz kosztów upomnienia w łącznej kwocie [...] zł. Podstawą rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy, był następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o umorzenie należności z tytułu składek i odsetek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2004 r. do kwietnia 2004 r., składek na ubezpieczenie zdrowotne, a składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres kwietnia 2004 r. Organ ten decyzją [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek i odsetek, wskazując jako podstawę prawną art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, 2 i 3a oraz art. 32 u.s.u.s. Jako przyczynę odmowy umorzenia tychże należności organ wskazał niespełnianie przez skarżącego przesłanek ustawowych umorzenia. Zdaniem organu nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust.2 i 3 u.s.u.s. Skarżący jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku; nie podejmuje prac dorywczych. Jednak za lata 2007 i 2008 wykazał dochód brutto, z tym że za 2007 r. - w kwocie [...] zł, a za 2008 r. - w kwocie [...] zł. . Ponadto skarżący wraz z żoną są współwłaścicielami - na zasadach wspólności małżeńskiej - nieruchomości zabudowanej położonej w R., która ma urządzoną księgę wieczystą nr KW [...]. Z wynajmu domu położonego na wspomnianej działce żona skarżącego osiąga miesięczny dochód w wysokości [...] zł. Po odliczeniu składki na rzecz ZUS oraz Urzędu Skarbowego rzeczywisty dochód żony wynosi [...] zł. Skarżący nie posiada pojazdów. Nie posiada także konta bankowego, akcji, obligacji i papierów wartościowych. Na utrzymaniu skarżący posiada dwoje dzieci w wieku [...] i [...] lat, z tym że młodsze dziecko studiuje w W. i pobiera stypendium w kwocie [...] zł miesięcznie. Wnioskodawca nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.. Skarżący nie wykazał również, aby zalegał, np. z płatnościami za czynsz, energie elektryczną. Wyżej omówione okoliczności, w ocenie organu, również nie dawały podstaw do przyjęcia, że zaistniały uzasadnione przypadki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., pozwalające na umorzenie należności od ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami, nawet pomimo braku całkowitej nieściągalności tych należności. Organ ustalił, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna. Jednakże w ocenie organu umorzenie byłoby zasadne, gdyby wnioskująca osoba znajdowała się w niezwykle trudnej sytuacji materialnej czyli spłata należności mogłaby pozbawić tę osobę i członków jej rodziny środków do życia, a w konsekwencji spowodować konieczność ubiegania się przez nią o pomoc państwa. A.L. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że sytuacja jego rodziny jest bardzo trudna, gdyż żona od kilku miesięcy nie płaci składki ZUS, posiada zadłużenie w spółdzielni mieszkaniowej z tytułu nieuiszczania bieżących opłat za mieszkanie, a ubieganie się o pomoc społeczną uwłacza godności człowieka. Zdaniem skarżącego opisana sytuacja daje podstawy do umorzenia należności przez organ. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. decyzją [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy wyżej powołaną decyzję. Przyjął, że przedstawione przez skarżącego dokumenty w postępowaniu odwoławczym oraz podniesione argumenty nie wykazały szczególnych okoliczności, które pozwoliłyby na umorzenie należności. Spłata zaległych opłat na rzecz spółdzielni mieszkaniowej została rozłożona na miesięczne raty w kwocie po [...] zł, a żona wnioskodawcy zalega z opłatą składek za [...] miesiące. Uzyskanie zgody spółdzielni na spłatę zaległości w ratach, w sytuacji gdy żona nie pracuje, wskazuje, że rodzina wnioskodawcy nie pozostaje w ubóstwie. Ponadto skarżący może również ubiegać się o rozłożenie na raty zaległości wobec ZUS. Organ podzielił stanowisko zawarte we wcześniejszej decyzji. Uznał, że skarżący nie spełnia przesłanek ani z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., ani z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W skardze na powyższą decyzję A.L. wniósł o umorzenie składek, nie wskazując czy żąda wydania rozstrzygnięcia umarzającego składki czy też uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż z uwagi na wiek ma problemy z podjęciem pracy, gdyż oferuje się mu pracę fizyczną, nisko płatną i na określony czas. Wobec tego nie ma możliwości przepracowania takiego okresu, aby uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Od początku 2009 r. do chwili złożenia skargi, to jest do października 2009 r. nie podjął pracy. Skarżący posiada również uprawnienia budowlane, ale z uwagi na brak środków nie opłacił składki na rzecz samorządu, co powoduje, że nie może wykonywać zawodu z wykorzystaniem uprawnień, W przypadku nieuwzgledniena skargi wniósł o rozłożenie na raty należności wobec ZUS. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdzając jednocześnie, że okoliczności podnoszone w skardze były badane przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, choć z przyczyn innych, aniżeli w niej podniesione. Uprawnienie takie daje sądowi art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a., który w § 1 stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z tym że nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 tego art.). Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powodem wprowadzenia tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik wcześniej uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, opubl. Dz. U. z 2008 r. Nr 229, poz. 1539 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (tamże, a także Martysz C., Komentarz, LEX 2007, Komentarz do art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). Uregulowanie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., z mocy art. 127 § 3 k.p.a. zdanie ostatnie, odnosi się także do pracowników organów, od decyzji których nie służy odwołanie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (wyrok NSA z 20.03.2008 r., sygn. II GSK 472/07, opubl. LEX 471535 oraz powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego). Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza, według zasady że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika (tak w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego). W niniejszej sprawie, w omawianej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie wskazano jako podstawy rozstrzygnięcia – art. 127 § 3 k.p.a. Powołano natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiący, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z zapisu tego jasno wynika, że stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, należy podnieść, że decyzję z dnia [...] maja 2009 r. (k-[...] akt administracyjnych) z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podpisał Zastępca Dyrektora Oddziału ds. Dochodów – J. Z.. Następnie ta sama osoba w dniu [...] sierpnia 2009 r., po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawiła Dyrektorowi Oddziału ZUS opinię w sprawie tego wniosku (k-[...] akt administracyjnych). Ponadto w czynnościach dowodowych (wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie: danych lub informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów, k-[...], danych ze zbioru danych osobowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., k-[...], Starostwa Powiatowego, k-[...], Urzędu Miejskiego w R., k-[...] akt administracyjnych), a w dalszej kolejności – w przygotowaniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r. (k-[...] akt administracyjnych) uczestniczyły: starszy inspektor – A. N. i kierownik referatu –D. K.. Następnie te same osoby w postępowaniu z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy informowały A. L. o wszczęciu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w którym będą badane dokumenty złożone przez skarżącego (k-[...] akt administracyjnych), o zakończeniu postępowania dowodowego (k- [...] akt administracyjnych), przedłużeniu terminu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k- [...] akt administracyjnych), dokonały oceny zebranego materiału dowodowego i przedstawiły stanowisko co do zasadności wniosku (k-[...] akt administracyjnych), uczestniczyły w sporządzaniu decyzji ponownej (k- [...] akt administracyjnych). W opiniowaniu wniosku A. L. (k-[...] akt administracyjnych) i sporządzaniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r., a także w opiniowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k-[...] akt administracyjnych) i sporządzaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. uczestniczyła także naczelnik Wydziału Realizacji Dochodów – J. P.a. W świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, że wskazani wyżej pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w R. brali udział w czynnościach dowodowych, jak i przy rozstrzyganiu o zasadności " pierwotnego" wniosku A. L. oraz jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższych względów na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie pkt 2 wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku, oparto na art. 152 p.p.s.a.