VIII SA/Wa 725/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. W dniu [...] lutego 2011 r. Starosta R., działając na podstawie art. 12 ustęp 4 a i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194) w związku z art. 130 ustęp 2, art. 132 ustęp 1 i 2, art. 134 ustęp 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) i art. 104, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2010, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej " k.p.a."), ustalił w drodze decyzji odszkodowanie na rzecz B. B. w wysokości [...] zł. za nieruchomość, oznaczoną jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha, położoną w miejscowości K. M., gmina K., która przeszła z mocy prawa na własność Powiatu R. z przeznaczeniem pod budowę drogi publicznej, wskutek decyzji Starosty R. z dnia [...] czerwca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (obwodnica miasta R.), utrzymanej w mocy decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Do wypłaty odszkodowania został zobowiązany Prezydent Miasta R. jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja niniejsza stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Starosta R. podniósł, że wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o wycenę dokonaną przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2010 r. według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i według wartości w dniu ustalania odszkodowania, wypełniając tym samym dyspozycję art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł Prezydent Miasta R., żądając jej uchylenia w całości, z uwagi na zakwestionowanie operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej. Odwołujący się podniósł, że zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego metoda wyceny, tj. podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej wymaga przyjęcia do porównań co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego i do których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz ceny tych nieruchomości. W przedmiotowym operacie szacunkowym wśród nieruchomości podobnych znalazły się 3 nieruchomości spoza powiatu r., położone na terenie miasta R., a tym samym nie mogą być brane pod uwagę przy szacowaniu wartości nieruchomości położonej w gminie K.. Powołane w próbce reprezentatywnej transakcje rynkowe gruntów z terenu miasta R. znacznie zawyżyły cenę średnią z przyjętej bazy porównań, czego konsekwencją było wyliczenie ceny średniej na znacznie wyższym poziomie, niż faktyczne ceny średnie gruntu, występujące na obszarze powiatu r.. W odwołaniu podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy, szacując wartość nieruchomości, nie zbadał dostatecznie analizowanego obszaru w zakresie przeprowadzonych transakcji kupna - sprzedaży gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, w szczególności z uwzględnieniem terenu powiatu r.. W związku z tym materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu odszkodowawczym nie został w sposób wyczerpujący zweryfikowany w trybie art. 77 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta R., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji uznając, iż nie dokonał on prawidłowej weryfikacji operatu szacunkowego, a tym samym naruszył przepisy art. 7,75,77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy, powołując się na przepisy art. 12 ustęp 4 punkt 2, art.18 ustęp 1 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 134 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ustęp 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109ze zm.), dokonał analizy operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego [...], będącego podstawą ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Organ ustalił, że z zestawień tabelarycznych zawartych w operacie wynika, że do bazy nieruchomości porównawczych w wycenie metodą korygowania ceny średniej przyjęto ceny 11 nieruchomości, z których 8 położonych jest w miejscowościach o statusie wsi, natomiast kolejne 3 położone są na terenie miasta R.. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że wyceniana nieruchomość, opisana w rejestrze gruntów jako grunty orne, położona w obrębie K. M.., gmina K., której ogólna liczba mieszkańców nie przekracza [...] tysięcy, ma lokalizację porównywalną do nieruchomości położonych w R., liczącym ponad [...] tysiące mieszkańców, na terenie którego zlokalizowanych jest szereg instytucji państwowych, samorządowych, sądowniczych, ośrodków kultury, sportu oraz przedsiębiorstw. Ponadto organ podniósł, że badany operat szacunkowy zawiera niepełny opis rynku lokalnego (strona [...] operatu), nie spełnia wymagań odnośnie analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, brak jest charakterystyki nieruchomości porównawczych o cenie najmniejszej i największej wymaganej przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Organ II instancji zlecił uzupełnienie materiału dowodowego o operat szacunkowy sporządzony zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa, który jako dowód ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Poza tym organ odwoławczy wytknął organowi pierwszoinstancyjnemu niedokładność w ustaleniach faktycznych dotyczących stanu prawnego nieruchomości, bowiem w dziale II księgi wieczystej nieruchomości przejętej jako właściciel wpisana jest B. S., natomiast adresatem decyzji jest B. B.. Z akt sprawy nie wynika, aby Starosta R. zwrócił się do odpowiednich instytucji, organów czy stron o stosowne dokumenty na okoliczność zmiany nazwiska przez właścicielkę nieruchomości. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. B., wnosząc o jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 153 ustęp 1 i art. 4 punkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomości, których ceny transakcyjne stały się podstawą operatu szacunkowego, nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości wywłaszczonej oraz naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek, iż nieruchomości położone na terenie miejskim mają wyższą wartość niż nieruchomości położone na terenie wiejskim, stanowi okoliczność powszechnie znaną. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozbudowała swoje zarzuty i podniosła, że ocena organu odwoławczego odnośnie podobieństwa nieruchomości jest dowolna, a przez to nieuprawniona, ponieważ w doktrynie kwestionuje się, jakoby nieruchomości położone na terenie miasta nie mogły być nieruchomościami porównywalnymi ze względu na położenie z nieruchomościami zlokalizowanymi na terenie wiejskim oraz wskazuje się, że porównaniem nie muszą być objęte te nieruchomości, które znajdują się jak najbliżej miejsca położenia nieruchomości wycenianej. Skarżąca położyła nacisk w skardze na uzasadnienie tezy, że położenie nieruchomości nie jest wyłączną podstawą do określenia jej wartości. Poza tym, w jej ocenie, organ odwoławczy nie był uprawniony do formułowania wniosku, iż okolicznością powszechnie znaną jest, że nieruchomości położone na terenie miejskim mają wyższą wartość niż nieruchomości z terenu wiejskiego. Ocena operatu szacunkowego przez organ odwoławczy odnośnie wartości i podobieństwa nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, których organ nie mógł zastępować własnymi poglądami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. W dniu [...] listopada 2011 r. skarżąca złożyła pismo procesowe jako uzupełnienie skargi, w którym zarzuciła, iż organ II instancji potraktował operat szacunkowy biegłego rzeczoznawcy w sposób wybiórczy. Podniosła, że operat zawiera wyczerpującą analizę lokalnego rynku nieruchomości oraz charakterystykę gminy K.. Zarzuciła, że nieuzasadnione jest potraktowanie przez organ wywłaszczonej nieruchomości jako grunty orne, w sytuacji kiedy wchodziła ona w skład większej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia przez organ § 36 ustęp 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na przyjęciu, że w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne istotne znaczenie mają możliwość zagospodarowania oraz urządzenia infrastruktury wywłaszczonej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, zwana dalej p.p.s.a.). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 punkt 1 litera a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem odszkodowania jest nieruchomość przeznaczona pod budowę drogi publicznej – obwodnicy południowej miasta R. na odcinku położonym na terenie gminy K., która na podstawie art. 12 ustęp 4 punkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przeszła na własność Powiatu R.. W takim wypadku, na podstawie art. 12 ustęp 4 a i ustęp 5 w/w ustawy decyzję o należnym odszkodowaniu na rzecz byłego właściciela wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosując przy tym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wysokość tego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei z art. 130 ustęp 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości, przy określeniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ustęp 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Starostwo Powiatowe w R. zleciło sporządzenie operatu szacunkowego w celu ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu L. Ż., która do wyliczeń zastosowała podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ustęp 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podobnie precyzuje podejście porównawcze § 4 ustęp 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004, Nr 207, poz. 2109). Z kolei przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia korekty oraz cech tych nieruchomości. Wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny, określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ustęp 4 w/cyt. rozporządzenia). Pojęcie znaczeniowe nieruchomości podobnej wyjaśnia ustawodawca w art. 4 punkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy do porównań wybrał 11 nieruchomości, z których 8 położonych jest w powiecie r., tj. 5 w K. K. W., 1 w K. W., 2 w miejscowości P., a 3 w mieście R. (strona [...]-[...] operatu szacunkowego). Natomiast wyceniana nieruchomość, stanowiąca działkę o powierzchni [...][...] m², położona jest we wsi K. M., gmina K.. Porównanie wartości transakcji takiej nieruchomości z cenami nieruchomości położonych na terenie miasta R., nie można uznać za zgodne z powołanymi wyżej przepisami prawa z zakresu szacunku nieruchomości. Zdaniem Sądu, nieruchomości położone na terenie miasta nie są nieruchomościami podobnymi ze względu na położenie z nieruchomością zlokalizowaną na terenie wiejskim, jaką jest nieruchomość wyceniana dla celów odszkodowania w przedmiotowej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 5.11.2008 r., I SA/Wa 961/08). Tej nieprawidłowości nie dostrzegł organ I instancji, który uznał operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego L. Ż. za zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, przyjmując go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania dla skarżącej. Analizując transakcje kupna–sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogę na terenie powiatu r. (strona [...]-[...] operatu szacunkowego), zauważa się ewidentną różnicę między cenami nieruchomości położonych na terenach wiejskich (od około [...] zł. za m² do około [...] zł. za m²) a cenami nieruchomości z terenu miasta R. (od około [...] zł. za m² do około [...] zł. za m² ). W świetle powyższego porównania cen nieruchomości wiejskich i miejskich, w ocenie Sądu, niezasadny jest argument skarżącej, że nieruchomości położone na terenie miasta mogą być nieruchomościami porównywalnymi ze względu na położenie z nieruchomościami zlokalizowanymi na terenie wiejskim. Ceny nieruchomości położonych na terenie miasta R. są 3-4 razy wyższe, niż na terenie wiejskim, pomimo iż wszystkie wybrane przez biegłą do porównania nieruchomości leżą w obszarze szeroko rozumianego powiatu r.. Konsekwencją sporządzenia takiego zbioru transakcji nieruchomości przyjętego przez rzeczoznawcę było wyliczenie wartości rynkowej szacowanej nieruchomości na poziomie pomiędzy ceną minimalną a maksymalną, która wyniosła ponad [...] zł. za m², co zdaniem Sądu znacznie odbiega od cen transakcji przyjętych do analizy z terenów poza miastem R.. Wyeliminowanie 3 transakcji z terenu miasta R., jako nie spełniających warunku podobieństwa do nieruchomości przedmiotowej, a pozostawienie tylko 8 położonych poza obszarem miasta, spowodowałoby naruszenie wytycznych z § 4 ustęp 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przy metodzie korygowania ceny średniej (przyjętej przez rzeczoznawcę L. Ż.) do porównań nakazuje przyjęcie co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych. Sąd podziela również argumentację organu odwoławczego, iż niezrozumiała jest przyjęta przez biegłą na stronie [...] operatu szacunkowego skala ocen wybranych cech rynkowych nieruchomości w zakresie położenia, urządzenia infrastruktury, możliwości zagospodarowania oraz powierzchni. Opisane są tylko oceny cechy powierzchni, natomiast brak jest wskazania przez biegłą, jakie elementy składają się na wskazaną ocenę poszczególnych pozostałych cech rynkowych nieruchomości. W tym zakresie operat szacunkowy w ocenie organu II instancji, jak i Sądu, jest niepełny. Treść operatu szacunkowego w tego rodzaju sprawach przesądza o treści decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania, dlatego winien on być sporządzony zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami prawa w tym zakresie. Operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w postępowaniu odszkodowawczym, ale nie ma charakteru wiążącego. Z uwagi na jego wagę musi zostać więc poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Prawo to może zostać zagwarantowane tylko i wyłącznie przez gwarancję dwukrotnej oceny tego dowodu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.05. 2010 r., I SA/Wa 2150/09). W świetle powyższych wywodów w ocenie Sądu niezasadne są zarzuty skargi, zmierzające do wykazania, że dane w operacie szacunkowym rzeczoznawcy L. Ż. są w pełni adekwatne i wystarczające do zastosowania odpowiednich w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Bez znaczenia dla rozpoznania istoty sprawy jest zacytowana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a kwestionowana przez skarżącą, teza z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. w sprawie I SA/Wa 961/08, że powszechnie znaną okolicznością jest, iż nieruchomości położone na terenie miasta mają wartość wyższą, niż położone na terenie wiejskim. Na ustalenie ceny wywłaszczonej nieruchomości ma wpływ szereg czynników jasno określonych w w/w przepisach, które ma wziąć pod uwagę biegły rzeczoznawca. W tym wypadku nie opiera się on na faktach powszechnie znanych, tylko ma wygenerować zbiór transakcji nieruchomości podobnych do tej szacowanej. Organ II instancji, uchylając decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania w trybie art. 138 § 2 k.p.a., uznał konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z przepisami prawa oraz ponownej jego weryfikacji przez organ I instancji na podstawie art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. Ocenę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.