VIII SA/Wa 726/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor Aresztu Śledczego w R. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., działając na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm., dalej jako ustawa o Służbie Więziennej) i § 3 ust. 2, § 4 pkt 6 i § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831, dalej jako rozporządzenie w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania) cofnął z dniem [...] maja 2007 r. przyznany funkcjonariuszowi C. J. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania i nakazał zwrot wypłaconego po tej dacie równoważnika w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ stwierdził, że jak wynika z przedstawionego przez C. J. aktu notarialnego z dnia [...] maja 2007 r. – umowy zniesienia współwłasności dla nieruchomości położonej w S. przy ul. O. [...], małżonka funkcjonariusza E. J. stała się posiadaczem budynku mieszkalnego. W związku z powyższym, C. J. nie można przydzielić lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a zatem funkcjonariuszowi nie można także przyznać równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, kwota nienależnie pobranego przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego podlega zwrotowi. C. J. w odwołaniu od powyższej decyzji podkreślił, iż cofnięcie równoważnika jest przedwczesne, albowiem ani on, ani jego małżonka nie posiadają domu mieszkalnego w rozumieniu art. 89 ustawy o Służbie Więziennej. Przedmiotowy dom mieszkalny jako inwestycja budowlana nie został zakończony, znajduje się w trakcie budowy i nadaje się do zamieszkania. W jego ocenie organ zastosował wadliwą wykładnię art. 89 ust. 1 w/w ustawy. W związku z powyższym, w dalszym ciągu przysługuje mu uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, dlatego wnosi o uchylenie decyzji cofającej to uprawnienie i przyznanie go do momentu zakończenia budowy domu i odbioru domu mieszkalnego położonego w S. przy. ul. O. [...]. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w W., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując argumentację organu I instancji. Na skutek wniesienia przez C. J. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r. zapadłym w sprawie II SA/Wa 1968/07 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej z dnia [...] września 2007 r. w całości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że poważne wątpliwości budzi ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy – przedmiotu zniesienia współwłasności nieruchomości. Nie wiadomo czy przedmiotowy budynek mieszkalny nadawał się do zamieszkania w dacie znoszenia współwłasności umową notarialną i czy nadawał się do zamieszkania wcześniej. Dokładne ustalenie tego aspektu sprawy ma zaś decydujący wpływ na jej rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym, natomiast brak takich ustaleń uniemożliwia dokonanie weryfikacji zaskarżonej decyzji przez sąd. Sąd zauważył, że organ poniekąd aprobuje taki stan, bowiem nie zakreśla C. J. obowiązku sprecyzowania swojego stanowiska w ocenie technicznej uzyskanego przez żonę funkcjonariusza części domu. Ten stan pogłębia nadto niejasności przedmiotu rozpoczętej przez małżonków J. inwestycji budowlanej przy ul. O. [...] w S. – czy jest to budowa nowego domu, czy też rozbudowa, przebudowa starej części domu mieszkalnego. Takim działaniem organ naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 8, art. 9 kpa. Wada ta z kolei uniemożliwia dokonanie właściwej kontroli merytorycznej podjętej decyzji i w rezultacie musi skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000r ., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w R. z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż pismami z dnia [...] lipca 2008 r. i [...] lutego 2009 r. zwracał się do C.J. o uzupełnienie dokumentów mających decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, jednak wnioskodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów. C. J. jest funkcjonariuszem Aresztu Śledczego w R., w służbie stałej. Podaje, że zamieszkuje w mieszkaniu swojej matki w R., przy ul. O. nr [...], jednak jako adres do doręczeń, wskazuje adres zameldowania swojej małżonki, tj. ul. O. nr [...] w S.. Jego małżonka jest zameldowana pod w/w adresem od 1997 r. W świetle aktu notarialnego - umowy zniesienia współwłasności z dnia [...] maja 2007 r., małżonka funkcjonariusza nabyła prawo własności działki zabudowanej częścią domu mieszkalnego o powierzchni [...] m kw. położonej w S. przy ul. O. [...]. Z dostarczonego przez C.J. projektu podziału istniejącego budynku mieszkalnego w S. przy ul. O. [...] jednoznacznie wynika, że stan techniczny budynku nie zagraża życiu ludzi oraz ich mieniu. Lokale powstałe wskutek powyższego podziału stanowią samodzielne lokale mieszkalne. Organ podniósł, iż wnioskodawca na podstawie umowy darowizny z dnia [...] marca 2009 r. stał się współwłaścicielem nieruchomości położonej w S. przy ul. O. [...] na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. W ocenie organu uzyskanie przez żonę odwołującego się prawa własności domu przesądza o utracie uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, C. J. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. i ustalenie, że skarżącemu przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 89 ustawy o Służbie Więziennej poprzez przyjęcie, że posiada on dom mieszkalny. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż dom przy ul. O. [...] w S. z chwilą kiedy jego małżonka stała się właścicielem nieruchomości, nie nadawał się do zamieszkania, w związku z jego rozbudową. Zgodnie z ekspertyzą części budynku, której jest wraz ze swoją małżonką właścicielem, budynek ten od 2005 r. jest w stanie kapitalnego remontu. Nie jest prawdą jak twierdzi organ II instancji, że plan podziału nieruchomości dokonany aktem notarialnym z [...] maja 2007 r. nie jest rzetelny. Jego zdaniem, wymaganie przez organy administracji publicznej przedkładania dodatkowych dokumentów na potwierdzenie tego faktu oraz, na okoliczność, że ta część budynku będąca współwłasnością małżonków J. jest w rozbudowie, zmierza w rzeczywistości do naruszania przepisów prawa, co skutkowało pozbawieniem skarżącego należnego mu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Podniósł, że dopiero w maju 2007 r. część nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym została przekazana E. J., dom ten nadal był jednak w rozbudowie i jego małżonka mieszkała w części budynku należącej tylko i wyłącznie do jej babki. Nie można więc przyjąć, że budynek znajdujący się w rozbudowie nadawał się do zamieszkiwania, tym samym nie można go było uznać za budynek mieszkalny. Należy mieć również na uwadze, że przedmiotowy budynek powstał w 1900 r. W konkluzji wskazał, że dopóki rozbudowa domu nie została ukończona i budynek nie nadawał się do zamieszkiwania, przysługiwało mu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Na organie administracji publicznej ciążył obowiązek ustalenia poprzez dokonanie oględzin, czy w 2006 r. przedmiotowy budynek nadawał się do zamieszkiwania, zaś braki w tym zakresie nie mogą mieć dla skarżącego negatywnych konsekwencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniach obu decyzji. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jedynie wtedy, gdy on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Kontrola zaskarżonej decyzji stosownie do wskazanych wyżej kryteriów prowadzi do wniosku, iż wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podnieść należy, że organ II instancji naruszył treść art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r. zapadłym w sprawie II SA/Wa 1968/07 nakazał organowi administracji podjęcie określonych procedur mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Powołany wyżej art. 153 p.p.s.a. stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400). Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń Sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. Lex Polonica nr 420541). Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, iż badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia Sąd miał przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań. Analiza kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, iż organ administracji nie w pełni zastosował się do wskazówek i zaleceń sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej z dnia [...] września 2007 r., w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał organowi II instancji wskazania co do dalszego postępowania. Sąd wskazał organowi by ponownie rozpatrując sprawę zakreślił funkcjonariuszowi termin do ewentualnego przedstawienia rzetelnego planu podziału nieruchomości dokonanego aktem notarialnym z dnia [...] maja 2007 r., ze wskazaniem jaką część nieruchomości uzyskała żona funkcjonariusza i jaka konkretna część istniejącego na tej nieruchomości budynku jej przypadła. Skarżący zaś powinien wyjaśnić dlaczego mimo zameldowania w przedmiotowym budynku jego żony, budynek ten nie nadawał się do zamieszkania. Sąd podkreślił, że brak możliwości zamieszkiwania w przedmiotowym budynku powinien być obiektywny i wynikać wprost ze stanu technicznego budynku, a nie z faktu jego rozbudowy czy przebudowy, a więc czasowych i zależnych od strony działań. Sąd zauważył, że jeśli by uznać, iż dom ten spełniał cechy domu mieszkalnego, to należałoby zastanowić się czy cofnięcie funkcjonariuszowi uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, nie powinno nastąpić z datą umowy darowizny. Ten aspekt sprawy zdaniem sądu, organ powinien rozważyć również w kontekście art. 139 kpa. Organ II instancji pomimo tego, że jak podniósł w uzasadnieniu swojej decyzji, pismami z dnia [...] lipca 2008 r. i [...] lutego 2009 r. zwracał się do wnioskodawcy o uzupełnienie dokumentów mających decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, nie przedstawił na powyższe żadnego dowodu. W aktach administracyjnych sprawy przekazanych Sądowi brak jest w ogóle pisma z dnia [...] lipca 2008 r. na które organ się powołuje, nie ma również drugiego z pism z dnia [...] lutego 2009 r. W aktach administracyjnych przekazanych Sądowi w związku z inną skargą jaką złożył C. J. dotyczącą odmowy przez organ przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, znajduje się wprawdzie pismo z dnia [...] lutego 2009 r., jednak brak jest zwrotnego potwierdzenia jego odbioru przez skarżącego. Brak jest również na w/w piśmie jakiejkolwiek adnotacji o odbiorze lub zapoznaniu się z pismem przez skarżącego. W w/w piśmie organ wprawdzie poprosił skarżącego o przedstawienie sprecyzowanego wniosku, ale co należy podkreślić - o przyznanie pomocy finansowej poprzez określenie, czy domaga się pomocy finansowej na rozbudowę domu, czy też na inny cel oraz zobowiązał go do wykazania tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości (własność, współwłasność). Jednakże z pisma tego nie wynika, aby organ zażądał od skarżącego złożenia wyjaśnień w sprawie dotyczącej jego uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, nie wynika też z niego, aby organ wskazał jakikolwiek termin czy nadał jakikolwiek rygor w przypadku niewykonania zobowiązania organu. Sąd administracyjny zgodnie z art. 133 p.p.s.a wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przekazanych akt nie wynika zaś, aby organ zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1969/07. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Stanowi to bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być więc konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji ( por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 ). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej ( art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. ). Należy również zauważyć, że organ II instancji w swojej decyzji wskazuje, że skarżący nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów, nie wyjaśniając jednocześnie jakie dokumenty zostały przez niego złożone. Z przedstawionego przez organ w sprawie materiału dowodowego nie wynika zaś, aby skarżący w toku postępowania administracyjnego przed organem II instancji przedstawił jakiekolwiek nowe dokumenty. Nadto, skarżący składa jakiekolwiek wyjaśnienia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dopiero na etapie postępowania sądowego - w złożonej skardze. Brak jest natomiast dowodu na to, że był wezwany do złożenia takich wyjaśnień w postępowaniu administracyjnym jakie toczyło się przed organem. Należy zaś zauważyć, że wyroki sądu administracyjnego mają co do zasady charakter kasacyjny. Uwzględniając skargę, sąd usuwa z obrotu prawnego wadliwy akt lub czynność. Jednakże orzeczenie sądu nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Sąd nie może więc rozpoznać sprawy za organ, ocenia bowiem przede wszystkim zgodność z prawem wydanej przez organ decyzji. Tym samym, mając na uwadze złożone przez skarżącego dopiero w postępowaniu przed Sądem wyjaśnienia, stwierdzić należy, że ocena zarzutów skargi byłaby przedwczesna. Tym samym, w ocenie Sądu, organ dopuścił się również naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa. Stosownie bowiem do art. 7 kpa - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 kpa obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ stosując się ściśle do wskazań i zaleceń zawartych w dwóch zapadłych już w niniejszej sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podejmie wszelkie kroki do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a dopiero po zebraniu i rozpatrzeniu w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie uprawnienia do wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i ewentualnego cofnięcia oraz nakazania zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego równoważnika. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyżej opisane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.