VIII SA/Wa 728/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 5 grudnia 2018 r. sprzeciwu B. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego B. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z [...] września 2018 r. znak: [...] którą ww. organ działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania J. B., K. B., K. S. od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I Instancji", "Prezydent") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek B. K. (dalej jako "wnioskodawca" lub "inwestor") złożony w dniu 31 lipca 2015 r., który dotyczył inwestycji, polegającej na budowie trzystanowiskowej myjni samochodowej (z odkrytym stanowiskiem zewnętrznym i wiatą z modułem myjącym na dwa stanowiska) oraz muru o wysokości do 4 m przy granicy z działką nr ewid. [...], na terenie działki nr ewid. [...] (obręb [...]-[...], arkusz [...]) przy ul. [...],[...] w R.. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta R. ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] lutego 2016r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 20 września 2016 r. wnioskodawca, działając przez pełnomocnika, zmienił zakres inwestycji, ograniczając ją do budowy trzystanowiskowej myjni samochodowej (z odkrytym stanowiskiem zewnętrznym i wiatą z modułem myjącym na dwa stanowiska) na działce nr ewid. [...] (obręb [...], arkusz [...]) przy ul. [...][...],[...] w R.. W dniu [...] grudnia 2016 r. Prezydent wydał decyzję nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, od której odwołali się właściciele działek sąsiednich nr ewid. [...],[...]. Sprawę przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., które decyzją z [...] stycznia 2017r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium uznało, że analiza urbanistyczna powinna być opracowana na nowo w sposób bardziej szczegółowy - powinna wymieniać jakie działki znajdują się na obszarze analizowanym, ze wskazaniem które z nich są zabudowane, jakiego rodzaju zabudową i o jakich cechach i parametrach, a także ustalić wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. W dniu [...] września 2017 r. Prezydent wydał decyzję nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Kolegium decyzją z [...] października 2017 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej uznało, że analiza urbanistyczna zawiera niepełne ustalenia dotyczące istniejącego zainwestowania. Ponadto analiza powinna określać rodzaj istniejącej zabudowy, wskazywać jej cechy i parametry, a także wyliczać uśrednione wielkości tej zabudowy. W dniu [...] lutego 2018 r. Prezydent wydał decyzję nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Po raz kolejny Kolegium decyzją z [...] marca 2018 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazało przy tym, że ustalenia w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu są nieprecyzyjne. Skoro analiza wylicza uśrednione wielkości istniejącej zabudowy, to powinno się określić wprost dlaczego ich nie przyjęto. Ponadto, zdaniem Kolegium, decyzja nie może zawierać alternatywnych wielkości (od-do) tylko jednoznaczne. Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz.1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589) po ponownym rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] lipca 2015 r. zmienionego w dniu [...] września 2016 r. orzekł o ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora pod nazwą: budowa trzystanowiskowej myjni samochodowej (z odkrytym stanowiskiem zewnętrznym i wiatą z modułem myjącym na dwa stanowiska) na działce nr ewid. [...] (obręb [...], arkusz [...]) przy ul. [...][...],[...] w R.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. B., K. B., K. S. (dalej: "skarżący") podnosząc, że na działce [...] nie powinna być zrealizowana taka inwestycja. Wskazali, że teren wokół działki jest gęsto zabudowany budynkami mieszkalnymi. Myjnia będzie zatem obiektem uciążliwym dla mieszkańców w bezpośrednim sąsiedztwie. Rozpatrując odwołanie skarżących, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] września 2018 r. orzekł o jej uchyleniu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w decyzji z [...] marca 2018 r. wskazało wprost w jakim zakresie wymaga uzupełnienia materiał dowodowy tj. opracowanie analizy aby spełniała ona wszystkie wymogi przepisu wykonawczego, jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W szczególności Kolegium zwróciło uwagę na prawidłowe określenie wymagań dla nowej zabudowy m.in. w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego i wydał kolejną decyzję w której określił wymagania dla planowanej inwestycji nie wprost lecz alternatywnie, tj. określił tak jak w swej poprzedniej decyzji szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] od 7-10,5 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 4-5 m, geometrię dachu na dach płaski z dopuszczeniem jedno lub dwuspadowego o kącie nachylenia do 10°. W ocenie Kolegium, takie ustalenie wymagań jest nieprawidłowe, bowiem z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wymagania dla nowej inwestycji należałoby określić jednoznacznie, a nie w sposób alternatywny. W tej sytuacji analiza będąca istotnym i podstawowym dowodem w sprawie nadal wymaga ponownego opracowania w taki sposób aby jej ustalenia przenoszone do decyzji nie zawierały alternatywnych określeń. Konkludując organ odwoławczy uznał, że doszło do naruszenia przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a także przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto podniósł, że z uwagi na to, że ponownego opracowania wymaga analiza to brak jest możliwości uzupełnienia tego materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z 27 września 2018 r. złożył inwestor (dalej jako "skarżący") reprezentowany przez radcę prawnego. Autor sprzeciwu zaskarżonej decyzji kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1) art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że wydana przez organ I instancji decyzja o warunkach zabudowy narusza uprawnienia osób trzecich, tj. osób mieszkających w bezpośrednim sąsiedztwie; 2) art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nieprawidłowo określił wymagania dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej: "p.p.s.a.") ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Tak więc zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Podkreślić więc należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że organ odwoławczy wskazując jako podstawę uchylenia art. 138 § 2 k.p.a. tak naprawdę nie wskazał jakie normy postępowania zostały naruszone. Organ odwoławczy w swojej decyzji wskazał, że doszło do naruszenia przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a także przepisów wykonawczych do tej ustawy. Uznał, że analiza będąca istotnym i podstawowym dowodem w sprawie nadal wymaga ponownego opracowania w taki sposób aby jej ustalenia przenoszone do decyzji nie zawierały alternatywnych określeń. W ocenie Sądu, argumentacja ta nie pozwala uznać, że zaskarżona decyzja podjęta została po rozważeniu wszystkich przesłanek uprawniających do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności należało bowiem rozważyć, czy organ I instancji naruszył przepisy procedury w taki sposób, że mogło to mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz, czy przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy wymagały uzupełnienia w takim zakresie, że nie mogło to zostać uczynione przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Sąd zauważa, że organ odwoławczy posiada własną inicjatywę dowodową, o czym mowa w art. 136 k.p.a. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Samo stwierdzenie organu odwoławczego, że brak jest możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. jest niewystarczające. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zauważa także, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez J. B., K. B. oraz K. S.. Tymczasem odwołanie J. B. zostało wniesione po terminie. Jak wynika bowiem z pisma Prezydenta Miasta R. z [...] listopada 2018 r. (k. 18 akt sądowych) przedmiotowe odwołanie zostało złożone osobiście w Urzędzie Miejskim w R. – Biuro Obsługi Mieszkańca w dniu [...] sierpnia 2019 r. Z kolei, jak wynika z akt administracyjnych (k. [...]), decyzja organu I instancji z [...] lipca 2018 r. została prawidłowo doręczona J. B. [...] lipca 2018 r. A zatem termin na wniesienie odwołania upłynął 31 lipca 2018 r. Stwierdzenie, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Wobec powyższego, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł), koszty wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłata skarbowa za dokument pełnomocnictwa (17 zł).