VIII SA/Wa 73/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. K., K. P., T. P., R. M. i P.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uznania za wspólnotę gruntową 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących B.K., K. P., T.P., R.M. i P. P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...], którą ww. organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołań B. K., R. M., T. P., K. P. oraz P. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej wspólnoty gruntowej "[...]" – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta R. ostateczną decyzją znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdził, że nieruchomość położona w R. przy ul. S. [...], oznaczona w ewidencji gruntów miasta R. jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowi wspólnotę gruntową "[...]" (pkt 1 decyzji). Tą samą decyzją zatwierdzono wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykaz obszarów gospodarstw rolnych i wielkości przysługujących im udziałów (pkt 2 decyzji). Następnie, po rozpatrzeniu wniosków M. K., M. B. i A. P., Prezydent Miasta R. postanowieniem znak: [...] z dnia [...] maja 2011 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Po przeprowadzeniu przepisanego prawem postępowania Prezydent Miasta R. decyzją znak: [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta R. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw rolnych i wielkości przysługujących im udziałów jednocześnie zatwierdzając nowy wykaz uprawnionych do wspólnoty gruntowej "[...]" opisany w tabeli stanowiącej integralną część decyzji. B. K., R. M. oraz J. P. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...]. Wnioskodawcy wskazali, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 w związku z art. 75 § 1 i w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez oparcie ustaleń w sprawie na niepełnym materiale dowodowym - wbrew mapie z dnia 6 maja 1965 r. nr [...] i treści aktu notarialnego z dnia [...] października 1969 r. Zarzucili, że Prezydent Miasta R. niezasadnie uznał, że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową, skoro teren został podzielony między rolników w roku 1923. Za nieprawidłowe uznali ponadto, że w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie znalazły się osoby, które sprzedały udziały we wspólnocie aktem notarialnym w roku 1969 pod budowę targowiska. Ponadto pismem z dnia 1 lutego 2017 r. B. K. wniosła o sprawdzenie numeracji działek i ich właścicieli przed rokiem 1967, dołączając dokumenty dotyczące jej spadkodawców. Wnioski te Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. przy piśmie z dnia [...] marca 2016 r. przekazało zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. Po rozpatrzenia złożonego żądania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] znak: [...] umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazane zostało, że ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1276) wyraźnie wprowadziła niedopuszczalność wzruszania decyzji w trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie art. 156 k.p.a., po upływie pięcioletniego terminu od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w obowiązującym stanie prawnym organ rozpatrując wniosek B. K., R. M. oraz J. P. winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R.. Skoro jednak postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie w/w ustawy należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. odwołania złożyli B. K., R. M., T. P., K. P. oraz P. P.. Odwołujący się wyrazili niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący się wskazali, że podanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało złożone przed upływem pięciu lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna zatem zmiany wynikające z ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie powinny mieć zastosowania do rozpoznawanej sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania stron orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył następująca argumentację: Podstawę materialno-prawną decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...]. stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. 1963 r. nr 28, poz. 169, z późn. zm., według oznaczenia obowiązującego w dacie tych decyzji). Zgodnie zaś z art. 8o tej ustawy wprowadzonym ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1276) do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Objęta żądaniem B. K., R. M., T. P., K. P. oraz P. P. decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] stały się ostateczne; pierwsza z dniem [...] maja 2010 r., a druga z dniem [...] kwietnia 2012 r. Na skutek zmiany stanu prawnego organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania zgodnie z treścią złożonego wniosku, który to postępowanie zainicjował. Z kolei zgodnie z art. 105 § k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za odpowiadające prawu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że termin wynikający z dyspozycji art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest terminem prekluzyjnym. W związku z tym nie ma znaczenia kiedy podanie zostało złożone. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. złożyli: B. K., R. M., T. P., K. P., P. P. (dalej jako: "skarżący"). Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mających na względzie interes publiczny i słuszny interes obywateli i w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżącym upłynął termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy termin do wzruszenia decyzji upływał dopiero w dniu [...] kwietnia 2017 r., a skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu [...] marca 2016 r. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ I jak i II instancji błędnie uznał, że upłynął 5 letni termin od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, co miałoby przemawiać za niedopuszczalnością wzruszenia decyzji, podczas gdy decyzja znak: [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2012 r., natomiast skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu [...] marca 2016 r., a zatem przed upływem 5 letniego terminu. Skarżący wnioskiem datowanym na dzień [...] marca 2016 r. wnieśli o twierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], wydanej przez Prezydenta Miasta R. (uchylającej decyzję Prezydenta Miasta R. z dn. [...] kwietnia 2010 r.). Skarżący wskazali, że ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wprowadziła niedopuszczalność wzruszania decyzji w trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie art. 156 k.p.a., jeżeli upłynęło pięć lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pięcioletni termin do jej podważenia upływał w dniu [...] kwietnia 2017 r., a zatem umorzenie postępowania jest całkowicie niezgodne z prawem. Ponadto skarżący podkreślili, że art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych obowiązywał w dacie kiedy skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i w związku z tym, składając w marcu 2016 r. wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem tej decyzji uczynili to przed upływem 5 letniego terminu do możliwości jej wzruszenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2017.2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie sporna jest interpretacja uregulowania prawnego, zawartego w art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 703, ze zm.), obowiązującego od dnia 1 stycznia 2016 r., w odniesieniu do decyzji o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Zgodnie z art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji lub części decyzji dotyczących ustalenia nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej uzasadniona np. fragmentaryczną trafnością wniosków wniesionych przez nielicznych uczestników postępowania, a często już ich następców prawnych może utrwalać stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów. Wskazane rozwiązanie prawne podyktowane więc zostało wolą utrzymania ustalonych przed wieloma laty stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, z uwagi na doniosłe znaczenie ochrony ich trwałości. Przejawiło się to w wyłączeniu możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych, dotyczących zazwyczaj wzajemnie powiązanych praw do nieruchomości wielu osób. Podobny zabieg normatywny ustawodawca zastosował np. w odniesieniu do scalania gruntów w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r. poz. 700, ze zm.), poprzez przyjęcie że przepis ten wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów oraz zastosowania do tej decyzji art. 158 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1157), obowiązującą od dnia 16 października 2013 r. Z uzasadnienia poselskiego projektu tej ustawy wynika, iż zmiana ta została dokonana celem doprecyzowania zakresu obowiązywania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tak aby w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia nie mogły być stosowane tryby nadzwyczajne po upływie wielu lat od ich wydania. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że warunki wynikające z cyt. art. 8o ustawy nie zachodzą. Jak to potwierdza sam organ decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2011 r. stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2013 r., natomiast wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony w dniu [...] marca 2016 r., a więc przed upływem 5-letniego terminu określonego ww. przepisie. W tej sytuacji brak podstaw do uznania zasadności stanowiska organów, że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna do wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do kwestionowanej przez skarżących decyzji. Wykazany wyżej stan faktyczne prowadzi do nieodpartego wniosku, że ograniczenie czasowe dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego dotyczącego zakwestionowanej decyzji nie zachodzi. W związku z powyższym decyzje organów zarówno I instancji, jak i organu II instancji naruszają przepis prawa materialnego art. 8o ww. ustawy w sposób, który ma wpływ na wynik sprawy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu jego decyzji, że termin wynikający z art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest terminem prekluzyjnym, w związku z tym nie ma znaczenia kiedy podanie zostało złożone. Z cyt. art. 8o ww. ustawy wynika zakaz wszczynania postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności, ale tylko po upływie 5-letniego terminu w którym stała się ostateczna kwestionowana decyzja w przedmiocie wspólnoty gruntowej. Przed upływem ww. terminu organy mają prawną możliwość dokonywania oceny, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących stwierdzeniem jej nieważności i czy ewentualnie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, której zaistnienie skutkowałoby stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa. W ponownym postępowaniu organy będą zobowiązane do uwzględnienia powyższej oceny Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art.135 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).