VIII SA/Wa 730/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) (dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu zażalenia M. O. (dalej także: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej także: "PINB", "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek M. O. z dnia [...] kwietnia 2013r. postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi gminnej - ulica P. w miejscowości B. wraz z budową linii elektroenergetycznej NN oświetlenia drogowego", której inwestorem jest Gmina G. – uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. M. O. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o przeprowadzenie interwencji w sprawie budowy drogi gminnej – ul. P. w miejscowości B., gm. G. Organ I instancji po zbadaniu dokumentacji budowlanej ustalił, że inwestycja jest realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty K. Nr [...] znak [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W dniu [...] marca 2013 r. Gmina G. zgłosiła w PINB zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych wraz z oświadczeniem o podjęciu obowiązków przez kierownika budowy. Po wezwaniu do przedstawienia dziennika budowy, w dniu [...] czerwca 2013 r. kierownik budowy przedstawił dziennik budowy Nr [...] z dnia [...] września 2012 r., z którego wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2013 r. została wyznaczona linia regulacyjna i stałe punkty odniesienia (znaki geodezyjne) oraz wyznaczono miejsca pod obiekt budowlany. Wobec powyższych ustaleń, organ I instancji powołując się na art. 61a k.p.a., postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji drogowej pod nazwą : "Budowa drogi gminnej – ulica P. w miejscowości B. wraz z budową linii elektroenergetycznej NN oświetlenia drogowego", w której inwestorem jest Gmina G. Odnośnie zarzutów skarżącej organ I instancji podniósł, iż sprawy własnościowe powinny być rozstrzygane na podstawie przepisów kodeksu cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. złożyła M. O. W zażaleniu skarżąca podniosła, iż Nadzór Budowlany ma obowiązek kontrolować i przestrzegać przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 84a pkt 2 organy nadzoru budowlanego sprawdzają wykonanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Podniosła, iż z przepisu tego wynika, że organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość postępowania przed organami administracji architektoniczno -budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. Dodała, iż dotychczas nie otrzymała decyzji o naliczeniu odszkodowania za ziemię zabraną pod budowę drogi, co sprawia, że Wójt Gminy G. buduje drogę bez prawa własności do działek położonych w miejscowości B. o numerach [...] i [...]. Wskazała jednocześnie, iż organ I instancji nie odniósł się do zarzutu prowadzenia budowy bez prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieprawidłowo nie uznał skarżącej za stronę postępowania i nie sprawdził czy droga jest budowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. opisanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie, po rozpatrzeniu zażalenia M. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. znak:[...], odmawiające wszczęcia na wniosek M. O. z dnia [...] kwietnia 2013r. postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi gminnej - ulica P. w miejscowości B. wraz z budową linii elektroenergetycznej NN oświetlenia drogowego", której inwestorem jest Gmina G. - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy po przypomnieniu ustaleń dokonanych przez organ I instancji dodał, iż inwestycja obejmuje m.in. działki znajdujące się w linii rozgraniczenia drogi o nr ew. [...] i [...]. Działki o nr ew. [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki nr ew.[...], stanowiącej współwłasność M. O., zaś działki nr ew. [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki o nr ew.[...], stanowiącej własność skarżącej. Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 61a k.p.a. Wskazał, iż przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Omawiając je podniósł, że w pierwszej kolejności ustawodawca wskazał na przesłanki o charakterze podmiotowym – zachodzące w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędąca stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno - administracyjnej. Trzeci zaś rodzaj przesłanek wskazanych w art. 61 a § 1 k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny". Mają one miejsce w szczególności w sytuacji, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Ol 893/11, podniósł jednocześnie, iż skoro, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Wskazano jednocześnie, iż w omawianej sprawie organ nadzoru budowlanego zmuszony był do przeprowadzenia szeregu czynności mających charakter materialnoprawny tj. szerokiej analizy dokumentacji. W ocenie organu odwoławczego ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W zaistniałym stanie faktycznym organ powiatowy podjął zbyt szeroki zakres działań wyjaśniających, aby następnie odmówić wszczęcia postępowania, zaś w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono rozważania dotyczące meritum żądania. Zatem postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w omawianej sprawie narusza przepis art. 61 a § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego uzasadnienie zawarte w postanowieniu organu I instancji jest prawidłowe, jednakże z uwagi na zbyt szeroką analizę sprawy organ powiatowy nie mógł przy odmowie wszczęcia postępowania zajmować merytorycznego stanowiska. Jak wskazano, prawidłowym będzie wszczęcie przez organ powiatowy postępowania a następnie zakończenie go stosowną decyzją. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu jak i w skardze z dnia [...] czerwca 2013r. organ odwoławczy wskazał, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tzw. "specustawa drogowa" przewiduje doręczenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej tylko wnioskodawcy. Pozostali zainteresowani dowiadują się o niej w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi. Informację o decyzji można znaleźć także na stronach internetowych tych organów, a także w prasie lokalnej. Po 14 dniach od publicznego ogłoszenia informacji o wydaniu decyzji można się od niej odwołać. Wskazano, iż Wojewoda M. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. znak: [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Dodano także, że kolejnym etapem związanym z wywłaszczeniem nieruchomości na budowaną drogę jest wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości, a decyzję tą wydaje organ, który wydał zezwolenie i ma na to 30 dni od dnia, w którym wydana decyzja stała się ostateczna. Kwestie związane z prowadzeniem procedury na podstawie specustawy nie przesądzają o samowolnej realizacji spornej inwestycji. W tych okolicznościach, jak wskazał organ odwoławczy, organ powiatowy słusznie wskazał, iż kwestie związane z roszczeniami skarżącej nie mogą być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. M. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Podniosła, iż zgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym Nadzór Budowlany obowiązany jest do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego zgodnie z art. 84a. Dodała, iż zaskarżyła decyzję Starosty K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] udzielającą pozwolenia na budowę drogi gminnej - ulicy P. w miejscowości B. wraz z budową linii elektroenergetycznej NN oświetlenia drogowego. Podkreśliła, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa tzn. nie spełnia przesłanek z art. 4b specustawy drogowej. Specustawa obowiązuje w całości, art. 4 b jest wpisany w ustawę i jest to obowiązujące przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Podniosła także, iż w jej ocenie cała inwestycja prowadzona jest bezprawnie. Decyzja pozwolenia na budowę z mocy prawa stała się ostateczna około [...] kwietnia 2013r. Inwestycja rozpoczęta została w dniu [...] marca 2013 r.- tego dnia zgłoszono rozpoczęcie na podstawie nieostatecznej decyzji. Podniosła, iż jeżeli według organu I instancji decyzja jest ostateczna, to w ciągu 30 dni według obowiązującego prawa powinna być wydana decyzja o wysokości odszkodowania z tytułu zajęcia ziemi pod budowę, lub co najmniej postanowienie o przedłużeniu terminu jej wydania. Wskazała, iż do dnia dzisiejszego nic takiego nie otrzymała. W ocenie skarżącej naruszony został art. 84a i 84b Prawa budowlanego, a M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu powinien wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z powodu wydania jej z naruszeniem prawa. Decyzja zezwalająca na budowę tej drogi dotyczyła drogi położonej na działkach o nr [...], [...] i odcinka działki [...] (projektowany był zjazd na tę drogę). Droga prowadziła poprzez działki p. M., położone w centrum B. i wychodziła w S. Tak wynikało z dokumentacji, która była do wglądu po zawiadomieniu o wydaniu pozwolenia na jej budowę. Obecnie zmieniony został jej przebieg - nie prowadzi przez działki p. M., tylko w całości przez drogę o nr [...], co stanowi naruszenie warunków pozwolenia na budowę i co sygnalizowała w piśmie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W konkluzji wniosła o rozstrzygnięcie wniosku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż postanowienie organu odwoławczego w dalszym ciągu nie rozstrzyga nic w jej sprawie. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia jedynie, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2), stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Z uwagi na treść art. 144 k.p.a. zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 138 k.p.a. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję , w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Art. 138 k.p.a. określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych i wydawane przez ten organ rozstrzygnięcie winno odpowiadać zakresowi kompetencji wskazanemu w przywołanych przepisach. Jak wynika z art. 138 § 2 organ może wydać na tej podstawie decyzję, zwaną też decyzją kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym brzmienie przepisu, o którym mowa określa dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji (postanowienia) uchylającego zaskarżone postanowienie w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu, jak i przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, zaś drugą przesłankę stanowi uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie spójnika "a" oznacza, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Tym samym organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie może zaniechać dokonania oceny którejkolwiek z nich i ograniczyć się jedynie do wykazania naruszenia przepisów postępowania, bez stwierdzenia, czy konieczny zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To jednocześnie wymaga od organu odwoławczego odniesienia się do okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia i nie pozwala na uchylenie się od tej oceny z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać wypada, iż podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. O ile w ocenie Sądu trafna jest ocena organu odwoławczego co do okoliczności, iż postanowienie organu I instancji zapadło z naruszeniem art. 61a k.p.a., albowiem organ o odmowie wszczęcia postępowania orzekł po przeprowadzeniu szeregu czynności w ramach postępowania wyjaśniającego. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy tego rodzaju czynności powinny być dokonywane we wszczętym postępowaniu. Tym samym w ocenie Sądu uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, iż prawidłowym w okolicznościach niniejszej sprawy będzie wszczęcie postępowania nie budzi wątpliwości. Zauważyć jednak należy, iż z art. 138 § 2 k.p.a. wynika obowiązek wskazania organowi I instancji, jakie okoliczności sprawy należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy w niniejszej sprawie temu obowiązkowi nie sprostał. Wskazanie na prawidłowość wszczęcia postępowania, a następnie zakończenia go stosowną decyzją nie wyczerpuje płynącego z art. 138 § 2 k.p.a. obowiązku, o którym mowa. Znając treść żądania skarżącej i wskazywaną podstawę prawną tego żądania organ powinien dla prawidłowego rozstrzygnięcia wskazać jakie ewentualnie czynności lub ustalenia organu I instancji są konieczne dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Brak tego rodzaju wskazań pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zdaniem Sądu na ocenę istnienia powyższego braku w zaskarżonym postanowieniu pozostaje bez wpływu ocena organu odwoławczego co do prawidłowości uzasadnienia organu I instancji i odniesienie się do zarzutów skarżącej zawartych w zażaleniu. W tych okolicznościach Sąd wobec stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zgodnie z punktem 1 wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wywody i w wydanym ponownie rozstrzygnięciu wskazać organowi I instancji jakie okoliczności sprawy należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wypełniając tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.