VIII SA/Wa 731/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu w roku 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Powiatu w [...], na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868) w związku z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1260 z późn. zm.), podjęła w dniu [...] października 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu w roku 2018 (dalej jako: uchwała). W uchwale określone zostały koszty związane z usuwaniem pojazdów z dróg na terenie Powiatu [...] i przechowywanie tych pojazdów na parkingu strzeżonym oraz koszty spowodowane wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. W uzasadnieniu wskazano, że za przyjęciem stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów przemawiał fakt, iż opłaty będą dotyczyć osób, które naruszają przepisy i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Opłaty te stanowią dochód własny powiatu. Podniesiono również, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska, co roku obniża kwotę refundacji od pojazdów przekazanych do stacji demontażu, a kwoty wpłacane przez właścicieli pojazdów ciągle nie pokrywają wydatków powiatu w tym zakresie. Przy określeniu kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu należało wziąć pod uwagę koszt dojazdu do miejsca zdarzenia oraz czynności takie jak załadunek i wyładunek pojazdu. Wskazano, że na wysokość kosztów wpływ ma czas pracy kierowcy, zużycie paliwa, zaangażowanie specjalistycznego sprzętu. W związku z brakiem zdarzeń związanych z odstąpieniem od usunięcia pojazdu z drogi, koszty z tym związane pozostawiono na dotychczasowym poziomie. Pismem datowanym na [...] września 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedmiotową uchwałę zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym, mimo że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez powiat na podstawie umów zawartych przez organ z firmami zewnętrznymi są znacząco niższe, niż stawki maksymalne określone w zaskarżonej uchwale. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, stosownie do którego rada powiatu ustala wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z dokonanych przez Prokuratora ustaleń wynikało, że w dniu [...] września 2011 roku Powiat [...] zawarł z M. G. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "[...]" umowę, której przedmiotem było świadczenie całodobowych usług w zakresie usuwania, holowania i przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdów zabezpieczonych w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Według Prokuratora, stawki za wykonanie wyżej wskazanych usług kształtują się na niższym poziomie niż stawki i określone w uchwale. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Powiatu nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Stawki opłat w zaskarżonej uchwale zostały zatem określone arbitralnie i są niezgodne z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Jak zaznaczył Prokurator Rada Powiatu w uzasadnieniu uchwały wskazała, że powyższe stawki ustalone zostały na wskazanym poziomie między innymi dlatego, że kwoty wpłacane przez właścicieli pojazdów nie pokrywają wydatków powiatu w tym zakresie, dodatkowo Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska co roku obniża kwotę refundacji za przekazywanie pojazdów do stacji demontażu, a więc kierowała się względami fiskalnymi. Zdaniem Prokuratora kalkulacja strat wynikająca z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko tych strat chociażby częściowo zminimalizować, nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłat. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawca zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Wyjaśniono, że ustawodawca wyposażył radę powiatu w elastyczność w kształtowaniu stawek, a rzeczywiste koszty holowania i przechowywania pojazdów na parkingach nie są wyłącznymi kryteriami ustalenia tych stawek. Organ wyjaśnił, że na obszarze powiatu [...] tylko jeden przedsiębiorca świadczy usługi holowania i przechowywania pojazdów na parkingach strzeżonych. Tym przedsiębiorcą jest M. G. [...], z którą Powiat [...] zawarł umowę na świadczenie całodobowych usług w zakresie usuwania, holowania i przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdów zabezpieczonych w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym w dniu [...] września 2014 r. nr [...] na okres 36 miesięcy. Po upływie 3 letniego okresu Powiat [...] zawarł z tym samym przedsiębiorcą w dniu [...] września 2017 r. umowę nr [...] na kolejne 36 miesięcy. Koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach są więc odpowiednikiem cen za usługi holowania i parkowania pojazdów, świadczone na obszarze powiatu [...]. Podniesiono, że wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze punktem odniesienia nie mogą być stawki za wykonanie usług holowania i przechowywania na parkingu ustalone w umowie z 2011 r. Dla dokonania miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie, czy też, że rada powiatu kierowała się kryteriami ustawowymi są ceny przyjęte w umowie z 2014 r. i 2017 r. Wnioskodawcą projektu uchwały z dnia [...] października 2017 r. był Zarząd Powiatu w [...], który szczegółowo przeanalizował koszty usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi oraz koszty powstałe w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zarząd Powiatu wziął też pod uwagę konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych. Rozważył, czy lepszym rozwiązaniem będzie zorganizowanie własnego parkingu, zakup lawety i ponoszenie kosztów zapewnienia świadczenia usług całodobowego, również w dni ustawowo wolne od pracy, czy też zlecenie tego zadania podmiotowi zewnętrznemu. Wskazano także i na to, że w 2017 r. koszty usuwania i przechowywania pojazdów wyniosły [...] zł, a dochody otrzymane z tytułu wpłat - [...] zł. W okresie od [...] stycznia do [...] września 2018r. - koszty wyniosły [...] zł a dochody - [...] zł. Zdaniem organu określone w uchwale stawki opłat i kosztów powstałych w wyniku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie odbiegają znacząco od cen jednostkowych przyjętych w umowie, a w niektórych kategoriach np. jeżeli chodzi o koszty odstąpienia od usunięcia pojazdu (dojazd do miejsca zdarzenia) są identyczne jak ceny jednostkowe przyjęte w umowie. Ponadto określone w uchwale koszty za odstąpienie od usunięcia pojazdów (pkt 3 załącznika do uchwały) znacząco odbiegają od maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdów, które stanowią górną granicę tych kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuniecie i parkowanie pojazdu w roku 2018. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 995) stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Z treści art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm., dalej też: ustawa; p.r.d.) wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wskazane warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu. Wysokość tychże opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d., które ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772). Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że Rada Powiatu w [...], podejmując uchwałę z [...] października 2017 r. nr [...] naruszyła przepis 130a ust. 6 ustawy, albowiem przy jej uchwalaniu nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu. Na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym rada zobowiązana była do przeanalizowania działań jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Rację ma organ, że w kształtowaniu treści uchwały ma swoistą elastyczność, jednakże nie jest ona tożsama z dowolnością. Uchwała w przedmiocie ustalenia rzeczonych opłat będzie bowiem zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Lektura uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustalając wysokość stawek nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu [...]. Ustalenie stawek powinno zastać poprzedzone w miarę szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Nie uszło uwadze Sądu, że w czasie podejmowania uchwały przez Radę Powiatu [...], tj. w dniu [...] października 2017 r. obowiązywała umowa z dnia [...] września 2017 r. zawarta pomiędzy Powiatem [...], a M. G. prowadzącą działalność pod firmą [...] M. G. dotycząca świadczenia całodobowych usług w zakresie usuwania, holowania i przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdów zabezpieczonych w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Umowa ta zawarta została na okres 36 miesięcy od dnia [...] września 2017 r., tj. do dnia [...] września 2020 r. Zestawienie wielkości opłat przewidzianych w umowie i uchwale Rady wskazuje, że cenniki opłat różnią się. Przykładowo koszt usunięcia roweru i motoroweru uchwała określa na kwotę [...] zł, a umowa z [...] września 2017 r. przewiduje [...] zł, w przypadku motocykli są do odpowiednio kwoty [...] zł i [...] zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t odpowiednio kwoty [...] zł i [...] zł. Podobne różnice występują w porównaniu kosztów przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. I tak, uchwała koszt przechowania przez jedną dobę roweru i motoroweru określa na kwotę [...] zł, a wspomniana umowa przewiduje [...] zł, w przypadku motocykli są do odpowiednio kwoty [...] zł i [...] zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t odpowiednio kwoty [...] zł i [...] zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5t do 7,5t odpowiednio kwoty [...] zł i [...] zł. W tym miejscu wskazać należy, że wskazane koszty przechowywania pojazdów dotyczą pierwszego miesiąca przechowywania licząc od dnia rozpoczęcia wykonywania usługi. W § 5 umowy przewidziane zostało bowiem, że koszty parkowania pojazdu przez kolejne miesiące pozostawania pojazdu na parkingu strzeżonym skutkować będą zmniejszeniem kosztów parkowania o 50% stawki z poprzedniego miesiąca. Natomiast w zaskarżonej uchwale już takiego zastrzeżenia nie przewidziano. Jedynie koszty odstąpienia od usunięcia pojazdów jednośladowych i o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t oraz powyżej 3,5t, a także koszt odstąpienia od usunięcia roweru lub motoroweru w przypadku dojazdu i załadowania pojazdu wskazane w uchwale i umowie kształtują się na tym samym poziomie. Zatem należy zgodzić się z Prokuratorem, że podejmując w dniu [...] października 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu w roku 2018 Rada Powiatu w [...] zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie, w stosunku do przedmiotowej umowy. Nie zostało to jednak należycie uzasadnione. Jednocześnie stwierdzić należy, że wynikające z umowy (z M. G.) opłaty, tak za usunięcie pojazdów, przechowywanie na parkingu strzeżonym jak i opłaty nałożone w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu są niższe od kosztów ustalonych w rzeczonej uchwale. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są opłatami maksymalnymi określonymi w art. 130a ust. 6a p.r.d. W konsekwencji za trafny należy uznać pogląd, w myśl którego ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA z 01.02.2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA). Zasadny jest również pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – to w uzasadnieniu tego projektu aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Natomiast brak należytej argumentacji co do zasadności uchwalenia ww. opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (podobnie w wyroku WSA we Wrocławiu z 13.12.2017 r., sygn. III SA/Wr 739/17, CBOSA). Nie sposób podzielić argumentów Rady, iż za przyjęciem wyższych, aniżeli rzeczywiście poniesione, opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie przemawiać ma fakt, iż dotyczą one osób, które naruszają przepisy i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Jeszcze raz podkreślić należy, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, w tym winą właściciela pojazdu. Powyższe dotyczy też przesłanki fiskalnej w postaci braku bilansowania się przychodów i kosztów związanych z wykonywaniem przez gminę rzeczonego zadania. Kosztów tych nie można przerzucać na inne podmioty. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1916/16, stwierdzając, iż: "odczytanie treści art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza zatem jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie "pod uwagę" tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte "pod uwagę" rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone na rok (....) w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów". Końcowo Sąd zauważa, że z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wskazane wyżej naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym powodowały zatem nieważność przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu, Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d. przez nieuwzględnienie – a przynajmniej: niewykazanie należytego uwzględnienia – wymienionych w tym przepisie kryteriów: rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji powierzonych zadań w tym zakresie, przy określaniu wysokości opłat i kosztów ustalonych w uchwale. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat są niezgodne z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Nadto zostały określone przez Radę Powiatu w sposób arbitralny, a to oznacza, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.