VIII SA/Wa 731/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lipca 2019 r. znak: [...]o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta) z [...] września 2011 r. nr [...]. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją ostateczną z [...] września 2011 r. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2005 r. nr 108 poz. 908 ze zm., dalej: p.r.d.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., cofnął J. O. (dalej: strona, skarżący) uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] lipca 2011 r. strona przystąpiła do egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje w zakresie kat. B i uzyskała wynik negatywny. W związku z tym Starosta stwierdził utratę uprawnień do kierowania ww. pojazdami. Pismem z 27 maja 2019 r. strona wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podając, że Starosta beż żadnej podstawy prawnej wydał decyzję, na mocy której pozbawił ją uprawnień do prowadzenia wszelkich pojazdów podczas gdy formalnie cofnięto mu uprawnienia tylko kat. B. Skarżący podał, że organ przez 9 lat nie poinformowano go, że bezprawnie zatrzymano mu uprawnienia do wszystkich kategorii wskazanych w prawie jazdy. Dodatkowo pracownicy Starostwa wprowadzili go w błąd co do konieczności przystąpienia do egzaminu kontrolnego, sprawdzającego kwalifikacje kierowcy. Starosta nie zbadał, czy w ogóle do egzaminu powinien przystępować. Skarżący podał, że dziś wie, że działanie Starostwa było bezpodstawne i dalece niewłaściwe, a on nie miał w ogóle obowiązku przystępować do jakiegokolwiek egzaminu. Decyzją z [...] lipca 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] września 2011 r., znak: [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały ściśle określone w treści art. 156 § 1 k.p.a. Organ stwierdza nieważność decyzji między innymi wtedy, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Starosty z [...] września 2011 r. została wydana na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 2 p.r.d., który - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej decyzji - stanowił, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie utraty przez kierowcę kwalifikacji, co stwierdza się na podstawie wyniku egzaminu państwowego. Z ustaleń organu wynikało, że od dnia [...] maja 2005 r. skarżący posiadał uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A, B i T. W związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, decyzją z [...] czerwca 2011 r. Starosta na podstawie art. 114 ust. 1 p.r.d. skierował go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Pismem z [...] czerwca 2011 r. skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] o przesłanie dokumentów do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...] i oświadczył, że rezygnuje z ubiegania się o prawo jazdy kategorii A i T. Do egzaminu kontrolnego w zakresie kategorii B przystąpił w dniu [...] lipca 2011 r., podczas którego uzyskał negatywny wynik w zakresie egzaminu teoretycznego. Również kolejne jego egzaminy w dniu [...] lipca 2012 r., [...] lipca 2012 r., [...] sierpnia 2012 r., [...] sierpnia 2012 r. zakończyły się wynikiem negatywnym w zakresie uzyskania kat. B. Zdaniem Kolegium, skoro skarżący nie zdał egzaminu i nie uzyskał kwalifikacji w stosunku do uprawnień kat. B, to konieczne stało się wydanie przez Starostę decyzji cofającej skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B. Wydana zatem przez Starostę decyzja z [...] września 2011 r. była prawidłowa. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem strona wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Podtrzymując zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wyjaśnił, że nigdy nie otrzymał żadnych punktów karnych, nigdy nie został też przez Policję zatrzymany celem nałożenia mandatu karnego za jakiekolwiek wykroczenia drogowe. Nie ma wiedzy dlaczego Komendant Wojewódzki Policji miałby wnioskować o pozbawienie go prawa jazdy. Nigdy też nie składał do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego oświadczenia, że rezygnuje z ubiegania się o prawo jazdy kat. A i T. Wskazaną na wstępie decyzją [...] września 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lipca 2019 r. W ocenie Kolegium decyzja Starosty z [...] września 2011 r. nie była obarczona żadną z wad określoną w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 2 p.r.d. Decyzja została poprzedzona sporządzonym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji w związku z otrzymaniem przez skarżącego, w okresie od 16 listopada 2009 r. do 1 lipca 2010 r., 29 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B nastąpiło zaś na podstawie art. 114 ust. 1 p.r.d. Do egzaminu kontrolnego w zakresie kategorii B przystąpił w dniu [...] lipca 2011 r., z którego uzyskał negatywny wynik w zakresie egzaminu teoretycznego. Również kolejne jego egzaminy w dniu [...] lipca 2012 r., [...] lipca 2012 r., [...] sierpnia 2012 r., [...] sierpnia 2012 r. zakończyły się wynikiem negatywnym w zakresie uzyskania kat. B. Ponownie skonstatowano, że skoro skarżący nie zdał egzaminu i nie uzyskał kwalifikacji w stosunku do uprawnień kat. B, konieczne stało się wydanie przez starostę decyzji cofającej skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B. Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącego, decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie nadania decyzji rygoru natychmiastowego wykonania stwierdzając, że za jego wydaniem przemawiały względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze strona zarzuciła naruszenie: - art. 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia zgłaszanych przez skarżącego zarzutów w toku postępowania odwoławczego; - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący ponownie przytoczył argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Mając na uwadze powyższe domagał się w istocie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję SKO z [...] września 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] lipca 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] września 2011 r. w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. W zaskarżonej decyzji Kolegium przyjęło, że analizowana decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nadzoru, dokonując oceny czy rzeczone przesłanki zachodzą uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana. Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd zauważa, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (decyzji Starosty o cofnięciu uprawnień kategorii B) stanowił art. 140 ust. 1 pkt 2 p.r.d., według którego decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie utraty przez kierowcę kwalifikacji, co stwierdza się na podstawie wyniku egzaminu państwowego. Powołany przepis w przytoczonym brzmieniu obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy p.r.d. do dnia 19 stycznia 2013 r. Organ orzekał więc na aktualnym - na dzień wydania decyzji - stanie prawnym. Przesłanką skierowania skarżącego na egzamin państwowy był z kolei z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d., który w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty, stanowił, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W tym kontekście Sąd wskazuje, że aktach sprawy [...] znajduje się wniosek o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego w związku z otrzymaniem przez niego łącznie 29 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano zaś jakich naruszeń dopuścił się kierujący. Zarzuty skarżącego dotyczące bezpodstawnego skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikację są więc bezzasadne. Sąd podkreśla, że w kontrolowanym postępowaniu organy prowadzące postępowanie w sprawie nie miały kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Tym samym nie miały kompetencji do zweryfikowania, jak tego oczekuje skarżący, czy faktycznie dopuścił się on przewinień, za które został ukarany nałożeniem punktów karnych. Co więcej, decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem nie należy do kategorii decyzji uznaniowych. Organ administracji publicznej obowiązany był do wydania takiej decyzji w sytuacji zaistnienia ku temu przesłanek. Podobnie organ orzekający o skierowaniu na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy nie ma kompetencji do badania, czy organy kontroli ruchu drogowego dokonały właściwej kwalifikacji zachowań kierowcy, ani też, czy stwierdzonym naruszeniom przepisów ruchu drogowego przypisano właściwą liczbę punktów. Nie oznacza to jednak, że czynność przypisania punktów karnych nie podlega kontroli sądowej. Wyjaśnić bowiem należy, że w art. 130 ust. 1 p.r.d., który uchylony został przez art. 125 pkt 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2011 r. Nr 30 poz.151) z dniem 4 czerwca 2018 r., określono, że organem prowadzącym ewidencję kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym jest policja. Dlatego też tylko ten organ jest uprawniony zarówno do dokonywania wpisu przypisanych kierowcy punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jak i do ich usuwania. Przy czym czynności ewidencyjne mają charakter czynności materialno-technicznych, które mogą być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 13 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 1087/05, Lex nr 275433), strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się do organu o podjęcie określonego aktu i czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zatem czynności materialno-techniczne z art. 130 p.r.d. określane jako czynności ewidencyjne, podlegają kontroli sądowej. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1690/12. Pogląd ten zaakceptowano również w literaturze (por. R.A. Stefańskiego zaprezentowane w Komentarzu do art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, publ. LEX). Z wyżej przywołanymi poglądami należy się w pełni zgodzić. Skarżący, kwestionujący akt przypisujący mu określoną ilość punktów karnych za naruszenie przepisów drogowych, miał możliwość uruchomienia procedury przed właściwym organem policyjnym, mającej na celu zweryfikowanie, ewentualne zmniejszenie, liczby punktów, jednak z tej możliwości nie skorzystał. Skoro bowiem kwestionował wpisy w ewidencji kierowców prowadzonej przez policję, mógł wystąpić do tego organu o ich zweryfikowanie lub usunięcie wcześniej wpisanych punktów, a w razie odmowy bądź też milczenia organu, skorzystać z przysługującej skargi do sądu. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że dokonanie wpisu do ewidencji jest czynnością materialno-techniczną polegająca na ujawnieniu w ewidencji punktów przyznanych poszczególnym kierowcom. Tym samym zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego taką czynność (zarówno sam wpis jak i odmowę jego wykreślenia) na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że kwestia prawidłowości wpisów dokonywanych przez właściwe organy policji do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a co za tym idzie, ilość punktów karnych przyznanych z tego tytułu danemu kierowcy, może być przedmiotem oceny w sprawie ze skargi na taką czynność. Powołane wyżej okoliczności nie podlegają jednak zaskarżeniu w postępowaniu o cofnięciu uprawnień oraz w postępowaniu wywołanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o cofnięciu uprawnień. Biorąc powyższe po uwagę należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi stanowiły jedynie polemikę z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2011 r. cofającej skarżącemu uprawnienia kategorii B. W szczególności gołosłowne okazały się stwierdzenia skarżącego o nieskładaniu oświadczenia o rezygnacji z ubiegania się o prawo jazdy kategorii A i T. W aktach sprawy znajduje się taki dokument, opatrzony podpisem skarżącego, którego autentyczności skarżący nie zakwestionował. W tej sytuacji nie dopatrując się przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani innych przesłanek nieważnościowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.