VIII SA/Wa 735/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2016 rok oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr [...] z [...] lipca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 11 kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu) S. M. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący, beneficjent) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych (zwana także: płatność PRŚ) na 2016 rok w ramach programu PROW 2007-2013. We wniosku wnioskodawca zadeklarował w Pakiecie 5 wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 działki rolne o łącznej powierzchni 139,44 ha. W dniach 7-8 marca 2017 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w ramach której dokonano pomiarów powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Wykonano również zdjęcia w charakterystycznych miejscach oraz sporządzono szkice z pomiarów. Wyniki kontroli zapisano w raporcie nr dok. [...]. W wyniku kontroli stwierdzono zmniejszenie powierzchni użytków rolnych w stosunku do powierzchni deklarowanej o 16,06 ha, ponieważ : 1) na działce rolnej A1, nr ewid. [...] (zadeklarowanej na powierzchni 17,58 ha) stwierdzono powierzchnię użytków rolnych (jako łąka trwała) na 16,06 ha. Zastosowano kod DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), DR49 (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego), DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania), DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej); 2) na działce rolnej B1, nr ewid. [...] (zadeklarowanej na powierzchni 58,07 ha) stwierdzono powierzchnię użytków rolnych (jako łąka trwała) na 51,73 ha. Zastosowano kod DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), DR22 (działka rolna nie jest spójna – błędnie zadeklarowano kilka działek głównych /podrzędnych, nie sąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną), DR 49 (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego), DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania), DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej); 3) na działce rolnej C1, nr ewid. [...] (zadeklarowanej na powierzchni 31,32 ha) stwierdzono powierzchnię użytków rolnych (jako łąka trwała) na 26,10 ha. Zastosowano kod DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), DR49 (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego), DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej); 4) na działce rolnej D1, nr ewid. [...] (zadeklarowanej na powierzchni 32,37 ha) stwierdzono powierzchnię użytków rolnych (jako łąka trwała) na 28,86 ha. Zastosowano kod DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), DR49 (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego), DR39 (stwierdzono rozbieżności liczy/wielkości/położenia na załączniku graficznym rów o szerokości do 2 m), DR22 (działka rolna nie jest spójna – błędnie zadeklarowano kilka działek głównych/podrzędnych, nie sąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną), DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej). Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Kierownik BP, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387, ze zm., zwana dalej: ustawą ONW), § 2, § 10 pkt 4, § 12 ust. 4 i 6, § 18 ust. 1 pkt 1, § 20 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków I trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem PRŚ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o przyznaniu beneficjentowi płatności PRŚ na 2016 rok w łącznej wysokości [...] zł, z tytułu wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane zmniejszenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, iż powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności PRŚ w ramach wariantu 5.1 wynosiła 139,44 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w ramach ww. wariantu wyniosła 122,75 ha. Powierzchnia zmniejszenia wynosi 16,69 ha. Wyliczona różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosi 13,60%, co zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odnowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, zwane dalej: rozporządzeniem 640/2014) skutkowało przyznaniem płatności do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję beneficjent wniósł pozytywne rozpatrzenie odwołania. Podał, iż nie zrozumiał raportu z kontroli, co spowodowało, że nie zgłosił doń zastrzeżeń. Oświadczył, że całe jego gospodarstwo leży na obszarze NATURA 2000. Podstawą tego programu są dwie unijne dyrektywy : Dyrektywa ptasia (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa - wcześniej Dyrektywa Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa), która określa kryteria do wyznaczania ostoi dla gatunków ptaków zagrożonych wyginięciem oraz Dyrektywa siedliskowa (Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory), która ustala zasady ochrony pozostałych gatunków zwierząt, a także roślin i siedlisk przyrodniczych oraz procedury ochrony obszarów szczególnie ważnych przyrodniczo. Skarżący wskazał, że zadrzewienia i zakrzaczenia występują od kilkunastu lat. Nie ingerował i nie prowadził wycinki zadrzewień i zakrzaczeń. Nie kosił terenów gdzie występowała trzcina (podmokłe miejsca na działkach rolnych B i C o powierzchni ok. 1,2 ha). Zarośnięte trzciną, krzewami i drzewami rowy są siedliskiem lęgowym ptaków objętych ścisłą ochroną gatunkową, zatem wycinanie i koszenie w okresie lęgowym (1 marca - 15 października) jest niezgodne z przepisami dotyczącymi ochrony gatunkowej zwierząt. Podał dalej, iż zgodnie z rozporządzeniem PRŚ rolnik musi pozostawić od 5 do 10% obszaru nieskoszonego na każdej działce rolnej, przy czym w każdym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego obszar ten musi pozostać w innym miejscu. To zostało sprecyzowane w ekspertyzie przyrodniczo-ornitologicznej i w 2016 roku wynosiło: dla działki rolnej A - powierzchnię niekoszoną 1,75 ha, dla działki rolnej B - powierzchnię niekoszoną 5,55 ha, dla działki rolnej C - powierzchnię niekoszoną 3,12 ha, dla działki rolnej D - powierzchnię niekoszoną 3,12 ha. Wyjaśnił również, iż wariant 5.1 realizuje od 2012 r., zgodnie z wymogami programu, prowadzi rejestr rolnośrodowiskowy, zabiegi agrotechniczne wykonuje zgodnie z planem rolnośrodowiskowym i dokumentacją przyrodniczą. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] lipca 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz treść mających zastosowanie w sprawie przepisów – § 2 ust. 1, § 18 ust. 3, pkt IV załącznika nr 3 rozporządzenia PRŚ, art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE nr L 347/608 z 20.12.2013 r.), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U. Dz.U.2015.351 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem OB). Podał, że wymogi w ramach pakietu 5.1 realizowanego przez wnioskodawcę to: zakaz przeorywania, wałowania i podsiewu; zakaz włókowania w okresie od 1 kwietnia do 1 września; zakaz stosowania ścieków i osadów ściekowych; zakaz budowy i rozbudowy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tworzących system melioracji wodnych, z wyłączeniem urządzeń mających na celu utrzymanie lub poprawę wartości przyrodniczej (nie dotyczy bieżącej konserwacji); niestosowanie środków ochrony roślin, z wyjątkiem selektywnego i miejscowego niszczenia uciążliwych chwastów z zastosowaniem odpowiedniego sprzętu (np. mazaczy herbicydowych). Wymogi dodatkowe to: zakaz wapnowania, chyba że wapnowanie nie wpłynie negatywnie na realizację celu pakietu; zakaz nawożenia, przy czym na obszarach innych niż obszary nawożone przez namuły rzeczne dopuszcza się nawożenie azotem i nieprzekraczanie maksymalnej dawki azotu wynoszącej 60 kg/ha w danym roku, lecz nie więcej niż maksymalna dawka azotu, określona w programie działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarze szczególnie narażonym, na którym jest położone, chociażby w części, gospodarstwo rolne rolnika, pomniejszona o 40%; niestosowanie jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych i pielęgnacyjnych w terminie od kwietnia do dnia 31 lipca; w przypadku użytkowania: a) kośnego trwałych użytków zielonych: koszenie w terminie od 1 sierpnia do 30 września; wysokość koszenia 5-15 cm, pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki Acrocephalus paludicola - 30-50%, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki, usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn ze względu, na które termin ten nie był przestrzegany, zakaz koszenia okrężnego od zewnątrz do środka koszonej powierzchni trwałych użytków zielonych. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, iż przepisy dotyczące przyznawania płatności PRŚ w ramach pakietu 5.1 nakładają obowiązek wykonania koszenia w terminie od 1 sierpnia do 30 września w odpowiedni sposób. Natomiast przepisy rozporządzenia OB nakładają na rolnika obowiązek przeprowadzenia przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego (np. wycięcie samosiewów) mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do 31 lipca roku. Deklarowane do przyznania płatności powierzchnie winny spełniać wymogi przyznania danej płatności. Z powyższego wynika, iż obszary zachwaszczone oraz te na których rolnik nie prowadził działalności rolniczej rozumianej jako przeprowadzenie przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego, (tereny zakrzaczone, zadrzewione, rowy o szerokości powyżej 2 m) nie kwalifikują się do przyznania płatności PRŚ i nie powinny być deklarowane do jej przyznania, niezależnie od tego czy stanowią one siedliska przyrodnicze lub siedliska gatunków roślin i zwierząt, na których wyznaczono obszar Natura 2000 i które podlegają ochronie na podstawie przepisów ochrony gatunków zwierząt. Podał dalej, iż kontrola w gospodarstwie beneficjenta w sprawie dotyczącej przyznania płatności za 2016 r. przeprowadzona została w dniach 7-8 marca 2017 r. Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (szkiców wykonanych w trakcie kontroli oraz zdjęć) stwierdzono w obrębie deklarowanych działek rolnych, rowy wypełnione wodą o szerokości powyżej 2 metrów, dodatkowo na ich obrzeżach znajdują się zakrzaczenia, drzewa czy chwasty i nieskoszona trzcina (czego skarżący nie kwestionuje), które powiększają szerokość elementu krajobrazu, na którym w 2016 r. nie była prowadzona działalność rolnicza. W ocenie Dyrektora ARiMR nieuznanie obszarów położonych bezpośrednio w pobliżu rowów i samych rowów jako część działki rolnej i wykluczenie takich powierzchni z wniosku było uzasadnione. Natomiast obszary pozostawione przez rolnika jako nieskoszone według załączników graficznych zostały zakwalifikowane prawidłowo przez inspektorów terenowych i wliczone do obszaru danej działki rolnej. Wykluczeniu podlegały również inne powierzchnie nie znajdujące się w pobliżu rowów, takie jak obszar w południowo-wschodniej części działki C (nr [...]) widoczny na fot. nr 167, 171, 168 (po prawej stronie) - obszar porośnięty wysoką trawą i trzciną, bez widocznego wykonania jakiegokolwiek zabiegu agrotechnicznego. Obszar ten nie odpowiada powierzchni zaznaczonej na załączniku działki C jako powierzchnia pozostawiona jako nieskoszona w 2016 r. Powierzchnia nieskoszona widoczna jest na fot. nr 204 i 205 i jako taka została zakwalifikowana przez inspektorów terenowych jako działka C. Podkreślił, że wykonane zabiegi agrotechniczne nie stanowią naruszenia przepisów dotyczących ochrony zwierząt i powinny zostać wykonane na deklarowanych do płatności trwałych żytkach zielonych (TUZ) w odpowiednim terminie od 1 sierpnia do 30 września. Obszary TUZ zatwierdzone w trakcie czynności kontrolnych zostały we właściwy sposób wykoszone przez rolnika, zaś na części działek deklarowanych do płatności, poza miejscami pozostawionymi jako nieskoszone zgodnie z wymogami w pakiecie 5.1, stwierdzono powierzchnie TUZ zachwaszczone oraz pokryte samosiewami oraz rowy melioracyjne o szerokości powyżej 2 m wraz zakrzaczeniami, które to obszary nie mogą zostać kwalifikowane do przyznania płatności. Zdaniem organu odwoławczego powierzchnia stwierdzona w trakcie czynności kontrolnych spełniająca warunki przyznania płatności i tym samym kwalifikująca się do przyznania płatności została prawidłowo określona w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych. Powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności PRŚ w wysokości 122,75 ha jest prawidłowa. Różnica miedzy obszarem zadeklarowanym i stwierdzonym wyniosła 16,69 ha tj. 13.60% (139,44 – 16,69). Zastosowanie w tym przypadku będzie miał zatem przepis art. 19 ust. 1 rozporządzenia 640/2014. Ustalona kwota płatności wynosi [...] zł, co jest zgodne z ustaleniami organu I instancji. Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm., zwana dalej: u.o.p.). poprzez jego niezastosowanie w sprawie niniejszej; 2. art. 6 i art. 8 k.p.a.; 3. § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2183, zwane dalej: rozporządzeniem MS) poprzez jego niezastosowanie w sprawie niniejszej; 4. § 2 rozporządzenia OB poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu. W uzasadnieniu skargi beneficjent podał, że zastosowana w niniejszej sprawie przez organy wykładnia prawa jest niezgodna z intencją ustawodawcy oraz celem przepisów. Organy rozpatrując okoliczności niniejszej sprawy pominęły całkowicie normy, które uniemożliwiają przeprowadzanie działań mogących ingerować w środowisko gatunków chronionych i obowiązujących w tym zakresie przepisów u.o.p. i rozporządzenia MS. Uważa, iż działania, których organy domagają się od beneficjenta będą prowadzić do zniszczenia obszarów koniecznych do prawidłowego rozwoju żyjących tam gatunków ptaków. Zgodnie z opinią ornitologa (z 11 czerwca 2017 r.) istnienie obszarów, które nie są przekształcane przez działania rolnicze dookoła siedlisk zagrożonych gatunków bytujących na obszarach użytkowanych przez skarżącego jest konieczne do prawidłowego wylęgu i rozwoju ptaków. Niezasadne jest stanowisko organów, iż jedynie obszary lęgowe ptaków mogą być wyłączone z obowiązku koszenia. Tym samym podejmowanie przez wnioskodawcę działań (koszenia) na wskazanych gruntach w czasie, w którym na obszarach znajdujących się w okolicach gniazd, występuje zwiększona liczba ptaków razem z młodymi, które należą do gatunków ściśle chronionych, jest działaniem niezgodnym z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.o.p. i rozporządzenia MS. Wskazał, iż organy niewłaściwie uznały, że do przekształcenia trwałych użytków zielonych doszło poprzez niewykonywanie na nich zabiegów agrotechnicznych, o których mowa w § 2 rozporządzenia PRŚ. Organy bezwzględnie uznały, że jakiekolwiek odstępstwo od reguły skutkować będzie odmową przyznania płatności. Taka wykładnia przepisów jest niezgodna zarówno z intencją ustawodawcy, jak i celem § 2 rozporządzenia OB i art. 4 ust. 1 pkt h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 ze m., zwane dalej: rozporządzeniem 1307/2013). Interpretowanie wskazanych przepisów w sposób bezwzględny w przedmiotowej sytuacji powoduje ich niezgodność z przepisami u.o.p. i rozporządzenia MŚ. Odmowa płatności z uwagi na niewykoszenie części gruntów oraz powiązany z nią nakaz wykoszenia spowoduje realne, poważne niebezpieczeństwo dla gatunków ptaków zamieszkujących opisany obszar. Skarżący wskazał, iż z § 6 rozporządzenia MS wynika zakaz niszczenia ostoi, na których występują zagrożone gatunki zwierząt. Stanowisko, które prezentują organy nakłada na beneficjenta obowiązek ingerencji w ten obszar, co stanowić będzie realne zagrożenie dla warunków bytowania ptaków, których duża część jest sklasyfikowana jako objęta ścisłą ochroną. Jest to okoliczność szczególnie istotna i niebezpieczna dla młodych ptaków, ponieważ zgodnie z nakazem organów, koszenie działek ma nastąpić do 31 sierpnia, tj. w środku okresu lęgowego, trwającego od 1 marca, do 15 października a więc w okresie zwiększonej bytności ptaków razem z młodymi na żerowiskach. Uważa, iż wymóg przeprowadzenia co najmniej jednego zabiegu agrotechnicznego zawarty w § 2 rozporządzenia OB ma charakter doprecyzowujący definicję gruntów pozostających w stanie nadającym się do wypasu zawartą w prawie unijnym. Intencją ustawodawcy we wprowadzeniu przedmiotowych norm do porządku prawnego było w szczególności uniemożliwienie niezasadnego pobierania płatności obszarowych. Zatem do uzyskania płatności konieczne jest faktyczne władanie gruntami oraz użytkowanie ich zgodnie z zasadami ochrony środowiska. W przedmiotowej sytuacji należy uznać, iż przez powstrzymanie się od przeprowadzania działań agrotechnicznych na gruntach znajdujących się w sąsiedztwie siedlisk ptaków objętych ochroną w okresie lęgowym, skarżący wypełnił przesłankę utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej w takim stopniu, w jakim było to możliwe przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Skarżący wskazał, że na części gruntów występują gatunki chronionego ptactwa, nie ma zatem możliwości wykorzystania ich w sposób rolniczy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Tryb składania wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków I trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (publ. jw). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia PRŚ płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha, 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. od 15 marca do 15 maja (§ 23 ust. 2 rozporządzenia PRŚ). Decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych są dawane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (§ 26 ust. 2 rozporządzenia PRŚ). Zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia PRŚ, przy ustalaniu wysokości płatności PRŚ przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana m.in. do działek rolnych - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-6 i 8. W przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 płatność PRŚ jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone położone na obszarach Natura 2000 na których występują siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 2 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 (§ 12 ust. 4 rozporządzenia PRŚ). Wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności na: 1) hektar gruntu i powierzchni działek rolnych lub 2) sztukę zwierzęcia i liczby krów, klaczy, loch i owiec matek, lub 3) metr bieżący miedzy śródpolnej i długość tej miedzy, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności (§ 18 ust. 1 rozporządzenia PRŚ). Z godnie z pkt IV załącznika nr 3 rozporządzenia PRŚ, wymogi w ramach pakietu 5.1 realizowanego przez wnioskodawcę to: zakaz przeorywania, wałowania i podsiewu; zakaz włókowania w okresie od 1 kwietnia do 1 września; zakaz stosowania ścieków i osadów ściekowych; zakaz budowy i rozbudowy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tworzących system melioracji wodnych, z wyłączeniem urządzeń mających na celu utrzymanie lub poprawę wartości przyrodniczej (nie dotyczy bieżącej konserwacji); niestosowanie środków ochrony roślin, z wyjątkiem selektywnego i miejscowego niszczenia uciążliwych chwastów z zastosowaniem odpowiedniego sprzętu (np. mazaczy herbicydowych). Wymogi dodatkowe to: zakaz wapnowania, chyba że wapnowanie nie wpłynie negatywnie na realizację celu pakietu; zakaz nawożenia, przy czym na obszarach innych niż obszary nawożone przez namuły rzeczne dopuszcza się nawożenie azotem i nieprzekraczanie maksymalnej dawki azotu wynoszącej 60 kg/ha w danym roku, lecz nie więcej niż maksymalna dawka azotu, określona w programie działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarze szczególnie narażonym, na którym jest położone, chociażby w części, gospodarstwo rolne rolnika, pomniejszona o 40%; niestosowanie jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych i pielęgnacyjnych w terminie od kwietnia do dnia 31 lipca; w przypadku użytkowania: a) kośnego trwałych użytków zielonych: koszenie w terminie od 1 sierpnia do 30 września; wysokość koszenia 5-15 cm, pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki Acrocephalus paludicola - 30-50%, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki, usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn ze względu, na które termin ten nie był przestrzegany, zakaz koszenia okrężnego od zewnątrz do środka koszonej powierzchni trwałych użytków zielonych. Weryfikacja powierzchni zadeklarowanej przez rolnika jako użytkowana rolniczo następuje przy pomocy systemu identyfikacji działek rolnych, który określony został w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 549 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem 1306/2013). Stosownie do art. 70 ust. 1 akapitu 1 rozporządzenia 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000, a od 2016 roku w skali 1:5.000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia 1306/2013, stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit.e rozporządzenia 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b rozporządzenia 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Jak stanowi już natomiast art. 5 ust. 2 lit.a rozporządzenia 640/2014 państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia 1307/2013. W myśl art. 4 ust. 1 lit.e rozporządzenia 1307/2013 "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Powyżej wskazany system identyfikacji działek rolnych (LPIS) ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia. W oparciu o ten system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat. System ten obejmuje wszystkie podstawowe moduły zintegrowanego sytemu zarządzania i kontroli. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat, a jej ustalenie następuje w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o bezpośrednio przeprowadzony pomiar na aktualnym obrazie ortofotomapy, tj. zdjęciu lotniczym bądź satelitarnym wykonanym w skali określonej przepisami prawa. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią działki referencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. takich jak lasy, wody, drogi, siedliska), których granica określona jest na podstawie ortofotomapy. Zwrócić uwagę należy, że weryfikując dane zawarte we wniosku skarżącego o przyznanie płatności na 2016 r. organ w rozpatrywanej sprawie przeprowadził w dniach 7-8 marca 2017 r. kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, która wykazała zawyżenie we wniosku powierzchni działek A, B, C i D łącznie o 16,69 ha (przy powierzchni deklarowanej we wniosku 139,44 ha). W wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjenta kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które oznaczono m.in. kodem DR13+, stwierdzono występowanie drzew, kilkuletnich samosiewek i wieloletnich chwastów, co oznacza brak użytkowania, występowanie trzciny wokół rowów. O przeprowadzeniu kontroli skarżący został zawiadomiony i był obecny w czasie kontroli, otrzymał raport kontroli i nie składał doń zastrzeżeń. Ustalenia poczynione w toku kontroli zawarte w protokole kontroli są dowodem w sprawie i podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Raport z kontroli stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony raport oraz zdjęcia (płyta cd) i w ocenie Sądu nie ma podstaw do podważenia wyników kontroli w odniesieniu do powierzchni użytkowanej rolniczo. W uzasadnieniu podjętych decyzji organy szczegółowo wyjaśniły na czym polega kontrola metoda inspekcji terenowej, wskazały i przytoczyły przepisy dotyczące kontroli i wyjaśniły na jakich dowodach się oparły i dlaczego. Z ustaleń inspektorów wyraźnie wynika, iż nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytków rolnych w stosunku do powierzchni deklarowanej o 16,06 ha. Dla działki rolnej A/A1 (nr ewid. 1/51), zadeklarowanej na powierzchni 17,58 ha, stwierdzono powierzchnię użytków rolnych na 16,06 ha. Dla działki rolnej B/B1 (nr ewid. [...]), zadeklarowanej na powierzchni 58,07 ha stwierdzono powierzchnię użytków rolnych na 51,73 ha. Dla działki rolnej C/C1 (nr ewid. [...]), zadeklarowanej na powierzchni 31,32 ha, stwierdzono powierzchnię użytków rolnych na 26,10 ha. Dla działki rolnej D/D1 (nr ewid. [...]) zadeklarowanej na powierzchni 32,37 ha, stwierdzono powierzchnię użytków rolnych na 28,86 ha. Dla ww. działek zastosowano DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej). Zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 6 rozporządzenia 640/2014, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw (...)." Kwestię obniżek i włączeń w zakresie płatności reguluje art. 19 rozporządzenia 640/2014 stanowiąc, że (ust. 1) jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18(ust. 2). Zgodnie z powyższym przepisem w przypadku, gdy różnica między obszarem zgłoszonym, a obszarem zatwierdzonym przekracza 3% obszaru zatwierdzonego albo więcej niż 2 ha ale nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego - pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy przy czym karę administracyjną zmniejsza się o 50 % jeżeli różnica między obszarem zgłoszonym, a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 10% obszaru zatwierdzonego. Jak ustaliły organy procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną wyniosła 13,60%, zatem wysokość przysługującej beneficjentowi płatności PRŚ została odpowiednio pomniejszona stosownie do treści art. 19 ust.1 rozporządzenia 640/2014. Płatność ta ustalona została prawidłowo na kwotę [...] zł. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy zasadnie ustalił, iż w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia przepisów art. 33 u.o.p. ani § 6 rozporządzenia MŚ. Jak przedstawiono powyżej pierwszeństwo dla oceny wniosków o przyznanie pomocy mają przepisy krajowe dotyczące przyznania płatności i unijne. Zwrócić należy uwagę, iż przepisy regulujące kwestię przyznania przedmiotowej płatności uwzględniają podnoszone w skardze przepisy ochrony przyrody. Wobec podnoszonego przez stronę skarżącą naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p. warto przytoczyć stanowisko NSA wyrażone w wyroku II GSK 1017/09 z dnia 24 listopada 2010 r., cyt: "nieusprawiedliwionym jest także zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p., przepis ten stanowi, że zabrania się podejmowania działań mających w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Naruszenie tego przepisu skarżący upatruje w prawnym koszenia łąk w terminie do 30 lipca określonym w § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, a to oznacza, że autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje regulację prawną w tymże rozporządzeniu. Ponadto nie dostrzega treści zacytowanego uprzednio § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm". Powyższe potwierdza skład orzekający - rozpoznający skargę w sprawie niniejszej, że podnoszone naruszenie art. 33 u.o.p. i § 6 rozporządzenia MŚ, jest chybione, zaś przepisy ochrony przyrody zostały uwzględnione w przepisach dotyczących przyznania płatności PRŚ. Słusznie również wskazał organ odwoławczy, że konieczne jest dostosowanie się do wymogów wynikających z Załącznika Nr 3, dla pakietu 5, zawierającego wymogi dla pakietu i wymogi dodatkowe dla wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków wymienionych powyżej w uzasadnieniu, gdzie przewiduje się koszenie w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września ; wysokość koszenia 5-15cm. Natomiast w odwołaniu skarżący nie negował faktu, że nie ingerował i nie prowadził wycinki zadrzewień i zakrzaczeń, nie kosił też terenów gdzie występowała trzcina ( w działce B i C), uznając, przy tym że przepisy ustawy o ochronie przyrody i Rozporządzenie Ministra Środowiska mają w jego ocenie wyższą rangę od przepisów dotyczących przyznania płatności. To właśnie jest osią sporu pomiędzy skarżącym a organem, który aktualnie w skardze w sposób chybiony podnosi, iż powinien chronić nie tylko siedliska ptaków ale również teren ostoi ptaków. Godzi się zauważyć, że skarżący przystępując do programu rolnośrodowiskowego podpisując wniosek potwierdził, że jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego, a także informowania Agencji o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na przyznanie płatności i o każdej zmianie okoliczności. Jeszcze raz podkreślić należy, że w odniesieniu do programu rolnośrodowiskowego pakietu 5 wariant 5.1 wymagane jest koszenie w okresie od 1 sierpnia do 30 września danego roku, przy zachowaniu wysokości koszenia 5-15 cm. Omawiając powyższą kwestie zwrócić uwagę wypada, że zakaz koszenia nie wynika także z powoływanej przez skarżącego opinii ornitologa. Także wadliwie interpretuje skarżący obowiązujące przepisy, skoro uważa, że tylko poprzez powstrzymanie się od przeprowadzania działań agrotechnicznych na gruntach znajdujących się w sąsiedztwie siedlisk ptaków objętych ochroną w okresie lęgowym wypełnił przesłankę utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej w takim stopniu, w jakim było to możliwe przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Tu skarżący powinien uwzględnić, że złożył wniosek o przyznanie płatności, zatem winien zrealizować postawione założenia wniosku, w przeciwnym wypadku poniesie konsekwencje związane ze zmniejszeniem płatności. Oczywiście skarżący może powstrzymywać się od przeprowadzania działań agrotechnicznych – chronić przyrodę według własnych przesłanek, ale wówczas nie powinien składać wniosku o przyznanie płatności do danych gruntów, nie podejmować zobowiązania rolnośrodowiskowego. Również nie doszło do naruszenia powołanych w skardze art. 8 i art. 6 k.p.a., a Sąd na wstępie rozważań uzasadnienia wyjaśnił zasady przyznawania płatności PRŚ. Sąd ocenia, iż skarżący w sytuacji, gdy nie przeprowadził koszenia ze względu na gniazda ptaków, niewątpliwie powinien zgłosić zmianę wniosku, czego zaniechał. Analizując podjęte w prowadzonym postępowaniu administracyjnym decyzje Sąd stwierdza, iż zostały one wydane w oparciu o kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego ustalono wszelkie istotne dla sprawy okoliczności. Zaskarżona decyzja w uzasadnieniu szczegółowo opisuje stan faktyczny i prawny sprawy oraz dowody, które stanowiły podstawę jego ustalenia. Dowody oceniono z poszanowaniem zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, z ocenę poparto przekonującą argumentacją. Dokonanie ustaleń faktycznych w sposób odbiegający od oczekiwań strony nie może być automatycznie utożsamiane z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej – w tym przypadku organów ARiMR. Organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił także kwalifikację prawną stwierdzonego stanu faktycznego sprawy. W kontekście powyższego podnoszone w skardze zarzuty okazały się niezasadne. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.