VIII SA/Wa 735/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor [...]OR ARiMR", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. na podstawie art. 134, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "Kpa"), stwierdził niedopuszczalność zażalenia, wniesionego przez [...] Sp. z o. o. z siedzibą w B. (dalej także: "skarżąca", "Spółka") na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej także: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W piśmie z dnia 20 lipca 2018 r. Spółka, reprezentowana przez Prezesa Zarządu – P.M. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w W. wobec P.M. postępowania karnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. organ I instancji na podstawie art. 123, art. 124 oraz art. 101 w zw. z art. 97 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka. Zarzucając naruszenie art. 97 § 2 i art. 101 Kpa wniosła o uchylenie postanowienia w całości. Dyrektor [...]OR ARiMR postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podniósł następnie, iż zgodnie z art. 101 Kpa o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie (art. 101 § 3 Kpa). Ten ostatni przepis wskazane brzmienie uzyskał w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 11 kwietnia 2011 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy podniósł, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Organ ten wskazał, iż posłużenie się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne sprawia, że nie ma podstaw do dokonywania w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 Kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnieniem takiego założenia jest zasada szybkości postępowania (art. 12 Kpa) wymagająca od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Ponadto postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Organ odwoławczy wskazał zatem, iż z tych względów ww. zażalenie na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Organ odwoławczy jest zaś zobowiązany w pierwszej kolejności do zbadania czy zażalenie jest dopuszczalne, a w razie jego niedopuszczalności stwierdzenie powyższego w drodze postanowienia, przy jednoczesnym odstąpieniu od jego rozpoznania. Pismem z dnia 7 września 2018 r. [...] Sp. z o.o. w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. Zarzucając naruszenie art. 101 § 3 Kpa, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, iż z brzmienia art. 101 § 3 Kpa wynika, iż w sytuacji, gdy strona zgłosi wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania organ wydaje postanowienie o odmowie podjęcia postępowania i także na takie postanowienie przysługuje stronie zażalenie. Dodał także, iż nie jest sporną okolicznością, że organ powziął wiadomości o prowadzeniu postępowania karnego w sprawie obejmującej okres i przedmiot płatności, których dotyczy niniejsza sprawa. Istnieje zatem w sprawie prejudykat, gdyż orzeczenie sądu prowadzącego postępowanie karne zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej winno nastąpić przed wydaniem decyzji organu. Prawomocne orzeczenie sądowe determinuje bowiem treść i samo rozstrzygnięcie aktu administracyjnego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Dokonując zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowej było postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Treść art. 134 Kpa wskazuje, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Taka sytuacja występuje w okolicznościach niniejszej sprawy. W myśl bowiem art. 101 § 3 Kpa jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis art. 101 § 3 Kpa nie obejmuje postanowień negatywnych (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, czy wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13). Sąd w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela, a orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane. Jak trafnie wskazuje organ odwoławczy, należy zwrócić uwagę na zmianę przepisów Kpa, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., polegającą na dodaniu do § 3 art. 101 Kpa, treści, iż zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania." Powyższe wskazuje, iż istotą tej nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie można więc obecnie wykładać przepisu art. 101 § 3 Kpa, w ten sposób, że zwrot "w sprawie zawieszenia" oznacza również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrot ten należy rozumieć w węższym znaczeniu. Obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, jako nie tamującego biegu postępowania, nie przysługiwało zatem zażalenie, a zatem zażalenie wniesione przez Spółkę musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa. Zaskarżone postanowienie jest zatem zgodne z prawem. Dyrektor [...]OR ARiMR nie mógł bowiem przystąpić do jego rozpatrzenia, gdyż naraziłby się na zarzut rażącego naruszenia prawa. Z tych też względów argumentacja skargi zmierzająca do wykazania zasadności zawieszenia postępowania jest w istocie bezprzedmiotowa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ppsa oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.