VIII SA/Wa 736/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie przyznania B.B. (dalej jako skarżący) emerytury specjalnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w tym trybie. W związku z powyższym, każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych brana jest pod uwagę także sytuacja bytowa wnioskodawców, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ww. ustawy. Skarżący uzasadniając wniosek o przyznanie emerytury specjalnej podał, że ma [...] lat, jest inwalidą I grupy, kombatantem odznaczonym za "działalność okupacyjną", samorządową i partyjną, a za działalność na rzecz [...]-u, którego jest członkiem, otrzymał Złoty Krzyż Zasługi. Podniósł, że obecnie "jest w rodzinie K." i otrzymuje świadczenia w kwocie [...] zł miesięcznie, a Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych przyznaje mu raz w roku zapomogę w kwocie ok. [...] zł, co nie wystarcza na pokrycie "doraźnych potrzeb życiowych", które określił na łączną kwotę wynoszącą [...] zł miesięcznie (w tym: koszty leczenia - [...] zł, opiekunka - [...] zł, telefon - [...] zł, ogrzewanie domu - [...] zł, gaz i energia elektryczna - [...] zł). W związku z powyższym wystąpił o przyznanie emerytury specjalnej w takiej wysokości, tj. [...] zł miesięcznie. Do wniosku skarżący załączył kopie: przekazu ZUS na kwotę [...] zł i orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia w R. z 1997 r., z którego wynika, że stan zdrowia skarżącego wymaga opieki osób drugich, ale nie pozostaje w związku z działaniami wojennymi. Nadesłał też kopie legitymacji potwierdzających odznaczenie wnioskodawcy odznakami: "Zasłużony Działacz Ruchu Spółdzielczego" (1985 r.), "Za Zasługi dla Województwa R." (1987 r.), "Weteran Walk o Niepodległość" (1998 r.), "Za Zasługi dla Związku Bojowników o Wolność i Demokrację" (1989 r.), "Za Zasługi dla Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów Politycznych" (1997 r.), a także: medalem "Za Udział w Wojnie Obronnej 1939 r." (1988 r.), medalem "Zwycięstwa i Wolności" 1945 r. (1989 r.), srebrnym medalem "Opiekun Miejsc Pamięci Narodowej" (2001 r.), medalem "Pro Memoriał" (2005 r.) oraz Krzyżem Armii Krajowej (1994 r.) i Krzyżem Partyzanckim (1990 r.). Otrzymał także dwukrotnie Złoty Krzyż Zasługi (po raz drugi w 2002 r.) Wnioskodawca nadesłał ponadto kopię oświadczenia z 1992 r. pana J.R. ps. "F.", b. komendanta Ośrodka [...] AK w Obwodzie G. w okresie 1941-1944, zamieszkałego w W.. Pan J. R. podał, że w powyższym okresie ośrodek ten zorganizował konspiracyjną grupę kilkunastu kolejarzy zatrudnionych na stacji kolejowej w W., członków AK i Polskiej Armii Ludowej, której zadaniem był wywiad i akcje sabotażowe. Przedstawił, na czym polegały podejmowane przez tę grupę akcje sabotażowe i podał, że należał do niej kolejarz - członek PAL, B.B.. Poproszony o bliższe przedstawienie swoich zasług, na które powołał się we wniosku, w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. skarżący podał, że informacje takie przedstawił już we wniosku. Podał ponadto, że zatrudniony był jako zawiadowca stacji PKP do 1960 r., tj. do czasu przejścia na rentę inwalidzką III grupy, czego wynikiem jest otrzymywanie obecnie niskiej emerytury. Po przejściu na rentę prowadził gospodarstwo rolne, które przekazał synowi (zmarł w 2008 r.), a jak pisze "synowa nie chce go znać". Drugi syn zmarł w 2010 r. Podał ogólnikowo, że "udzielał się społecznie" jako członek i Prezes [...] w gminie oraz w "pracy kombatanckiej". Był też przez 9 lat członkiem "Zarządu Wojewódzkiego w R." oraz prezesem "Gminnego Koła Związku Kombatantów". Ponadto był radnym, przez jedną kadencję "przewodniczącym Komisji Przeciwalkoholowej i Komisji Pojednawczej", a przez 9 lat był w "Komisji orzekającej przy Sądzie w G.". Wskazał więc jedynie na przynależność do różnych gremiów i pełnione funkcje, nie przedstawił natomiast żadnych swoich konkretnych dokonań i zasług. Ponownie powołał się na swoją sytuację życiową pisząc, że "dziś musi szukać chleba na złomowisku". Mimo prośby skarżący nie nadesłał żadnych dokumentów dotyczących ponoszonych wydatków, na które powołał się we wniosku, wyliczając tym razem, że jego, wskazane ogólnikowo, wydatki wynoszą [...] zł miesięcznie. Będzie więc zmuszony "samotnie tonąć w odosobnieniu i nędzy". Podał, że choruje na astmę [...], schorzenia kręgosłupa, chorobę płuc, niedowład kończyn dolnych, [...]. Cierpi też na wiele innych dolegliwości związanych z wiekiem oraz jest po [...]. Do pisma z dnia [...] maja 2013 r. skarżący ponownie załączył kopię ww. oświadczenia, które, jego zdaniem, jest dowodem jego zasług, oraz kopię orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z 1992 r. zaliczającego go do I grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Z nadesłanej kopii decyzji ZUS z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że skarżący otrzymuje obecnie emeryturę w kwocie [...] zł, do której przysługują: dodatek pielęgnacyjny ([...] zł), dodatek kombatancki ([...] zł), ryczałt energetyczny ([...] zł) i dodatek kompensacyjny ([...] zł). Otrzymuje więc miesięcznie kwotę [...] zł netto. Z tytułu swojej działalności w okresie okupacji wnioskodawca, jak inni kombatanci, otrzymuje kwotę około [...] zł miesięcznie. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podał, co następuje. Pan B. B. posiada uprawnienia kombatanckie przyznane decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...] kwietnia 1992 r. z tytułów: Wojna Obronna we wrześniu 1939 r., Podziemna Organizacja Niepodległościowa w okresach od lutego 1944 r. do stycznia 1945 r. i od marca 1945 r. do listopada 1945 r. Z posiadanej przez urząd dokumentacji (np. oświadczeń świadków), wynika, że w czasie II wojny Światowej pan B. B., jak wiele osób z jego pokolenia, był członkiem ruchu oporu. W lutym 1944 r. został zaprzysiężonym żołnierzem oddziału Polskiej Armii Ludowej w W.. Jako pracownik kolejowy (dyżurny ruchu) na odcinku W. – R., oprócz obowiązków służbowych, wykonywał rozliczne zadania dotyczące wywiadu wojskowego na rzecz swojego i sąsiednich oddziałów PAL (m.in. przekazywanie informacji o ruchach wojsk niemieckich transportowanych koleją, przejmowanie towarów z niemieckich transportów kolejowych). W styczniu 1945 r. wobec podejrzeń okupanta niemieckiego o współpracę z polskim podziemiem zbiegł z pracy, ale działalność konspiracyjną kontynuował do listopada 1945 r. W dowód uznania działalności partyzanckiej w okresie II wojny światowej pan B. B. był, jak wiele innych osób o podobnym życiorysie, kilkakrotnie odznaczony (m.in. Krzyżem Armii Krajowej, medalem "Za Udział w Wojnie Obronnej 1939 r.", Krzyżem Partyzanckim, medalem "Pro Memoria"). Wnioskodawca jest obecnie jednym z najstarszych żyjących żołnierzy polskiego podziemia antyhitlerowskiego. Jednakże w środowisku kombatanckim, które zna tysiące tego rodzaju przypadków, patriotyczna postawa pana B. B. i dokonane w okresie II wojny światowej czyny nie mogą być uznane za szczególnie wyróżniające czy wybitne. Były one charakterystyczne dla całego pokolenia polskich partyzantów. W związku z powyższym, w ocenie Kierownika Urzędu, nie ma powodów, które uzasadniałyby przyznanie wnioskodawcy świadczenia specjalnego. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. podał, że B. B. nie korzysta ze stałych świadczeń finansowych oraz usług opiekuńczych tego ośrodka (jednorazowo pomoc finansową w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu opału otrzymał w styczniu 2013 r.). Od tego czasu nie ubiegał się o przyznanie pomocy w jakiejkolwiek formie. Wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zajmuje piętro jednorodzinnego domu. Parter zajmuje syn – P. B. prowadzący odrębne gospodarstwo domowe. Wnioskodawca utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł netto. Prywatnie zatrudnia opiekunkę, która pomaga mu w codziennym funkcjonowaniu. Jest osobą przewlekle chorą, często hospitalizowaną, stale przyjmuje leki, których koszt zakupu określa na około [...] zł miesięcznie. Podał ponadto, że z posiadanych środków dokonuje też opłat za: energię elektryczną ([...] zł), napełnienie butli gazowej ([...] zł), wodę ([...] zł), telefon ([...] zł), opał ([...] zł), opiekunkę ([...] zł). Należy zauważyć, że same te opłaty (bez kosztów utrzymania), których ponoszenie z własnych dochodów deklaruje wnioskodawca, przekraczają kwotę otrzymywanej emerytury. Ośrodek podał, że pracownik socjalny skontaktował się z synem wnioskodawcy, oraz, telefonicznie, z mieszkającą w W. córką. W trakcie wywiadu syn podał, że reguluje część opłat związanych z utrzymaniem domu, opłaca podatek, kupuje opał i dokonuje niezbędnych remontów (przedstawił faktury). Pomaga też ojcu w formie usługowej (podwozi m.in. do lekarzy). Córka oświadczyła, iż pomaga ojcu przekazując jego opiekunce [...] zł, a okresowo, w zależności od potrzeb, kupuje mu środki czystości, artykuły spożywcze i bieliznę. Zarówno syn, jak i córka zobowiązali się do udzielania ojcu dalszej pomocy w dotychczasowej formie. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby wnioskodawca legitymował się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności ani też, aby jego obecna sytuacja bytowa była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Nie zostało więc wykazane zaistnienie jednej z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Bezspornie wnioskodawca, jak bardzo wiele osób z jego pokolenia, brał udział w polskim ruchu oporu w czasie II wojny światowej (w latach 1944-1945), co niewątpliwie zasługuje na uznanie i uhonorowane zostało nadaniem wnioskodawcy ww. odznak i medali. Jednak nadesłane przez zainteresowanego informacje i dokumenty (oświadczenie świadka), nadane odznaczenia, ani informacje wynikające z akt posiadanych przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, w ocenie organu, nie wskazują na to, aby wnioskodawca w tej działalności legitymował się czynami i dokonaniami, wyróżniającymi go w gronie innych członków polskiego podziemia tamtego okresu, a tym samym, aby legitymował się wybitnymi zasługami w tej działalności. Dodatkowo potwierdza to opinia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Z tytułu tej działalności wnioskodawca, w związku z posiadaniem uprawnień kombatanckich, otrzymuje, jak inni kombatanci, miesięcznie kwotę około [...] zł. Na uznanie zasługuje również zaangażowanie wnioskodawcy w różnych gremiach działających na rzecz środowiska lokalnego, na które również się powołuje, nie wskazując jednak swoich konkretnych dokonań w tej działalności, a jedynie na pełnione funkcje. Akta sprawy nie wskazują jednak na to, aby również w tej działalności wnioskodawca legitymował się wyróżniającymi go, wybitnymi zasługami. Z akt sprawy nie wynika również, aby obecna sytuacja bytowa wnioskodawcy, w tym wysokość świadczeń należnych w zwykłym trybie, była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Kwota otrzymywanej emerytury wynika przede wszystkim z tego, co sam przyznaje, że przestał wykonywać zatrudnienie na podstawie umowy o pracę w wieku 43 lat, chociaż stan zdrowia (III grupa inwalidzka) nie uniemożliwiał mu kontynuowania zatrudnienia odpowiedniego do stanu zdrowia, co dodatkowo potwierdza prowadzenie, po przejściu na rentę, gospodarstwa rolnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję wniósł skarżący, który zarzucił jej, że uzasadnienie częściowo nie zgadza się z prawdą a mianowicie: - działalność konspiracyjna trwała całe 5 lat a nie 1 rok, a w okresie 1944 - 1945 był organizatorem grupy młodocianej w wieku od 16 lat pod nazwą PAL pod dowództwem płk. S. i N., ale poza instruowaniem wojskowym nie było większym wyczynów. W przesłanych pismach zasługi swoje uważa za wiarygodne by przyznać mu tą skromną acz konieczną pomoc finansową. - wiadomości z Ośrodka Pomocy są nieprawdziwe, gdyż ubiegał się o przyznanie węgla i otrzymał [...] zł zamiast [...]ton węgla za [...] zł poza tym nic więcej. Zebrane wiadomości dotyczące pomocy są nie zgodne z prawdą, bo z synem nie ma kontaktów życiowych ([...] itp.). Natomiast córka pomaga w postaci gościnnym zaopatrzeniu a wręczenie opiekunce [...] zł to mu nie było wiadome. Skarżący podniósł, że jego sytuacja życiowa jest naprawdę drastyczna i zmuszony jest szukać pomocy finansowej. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie jej sądowej kontroli, ale oznacza, że kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w cytowanym art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził, by naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w kontekście stosowanego art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym, każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ww. ustawy. Z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący spełniał wyżej wskazane kryteria legitymowania się wybitnymi i niepowtarzalnymi zasługami bądź osiągnięciami o znaczeniu ogólnokrajowym. Z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie wynika także, aby jego obecna sytuacja życiowa była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie przyznania świadczenia specjalnego, jest prawidłowa. Wbrew twierdzeniom skargi nie można w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ dopatrzyć się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, na które to przepisy ogólnie powołuje się skarżący. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Decyzja ta, z uwagi na wskazaną przez organ argumentację, nie nosi cech dowolności. Organ dokładnie analizuje zebrany materiał dowodowy i wskazuje dlaczego, z jakich powodów, odmawia przyznania dochodzonego świadczenia, odwołując się w tej materii do wypracowanych w orzecznictwie i doktrynie kryteriów rozumienia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący w swojej argumentacji skargi abstrahuje od wyjątkowych warunków przyznania świadczenia specjalnego i jego wyjątkowego celu. Nie można podzielić poglądu, iż świadczenie to jest świadczeniem powszechnym, należnym każdemu obywatelowi znajdującemu się w niedostatku, albowiem nie jest to świadczenie o charakterze socjalnym, ale uzależnionym od wystąpienia wyjątkowych okoliczności, które zostały wyżej wskazane. W tym zakresie skarżący ma możliwość ubiegania się o środki z pomocy społecznej. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie przekroczenia granic uznania administracyjnego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem podjętych przez organ decyzji albo stwierdzeniem ich nieważności i dlatego na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.