VIII SA/Wa 738/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r. znak [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "K.p.a."), Minister Finansów umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek Gminy M. o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującej w mocy jego własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., zobowiązującą Gminę M. do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2005. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. była poddana kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2092/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 998/10. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Gmina M. wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności z Konstytucją RP i innymi ustawami przepisu art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) oraz rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego za poszczególne lata w okresie 2004 -2013. W związku z tym, zdaniem Gminy M., w chwili obecnej wykonanie decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. należy uznać za przedwczesne. Organ podniósł, że nie istnieje podstawa prawna do wydania przez Ministra Finansów rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Obowiązujące ustawy nie uprawniają go do zajęcia merytorycznego stanowiska w kwestii wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. w związku z wnioskiem Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dlatego też, postępowanie wszczęte na ww. wniosek winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe. Gmina M. wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że w jej ocenie wykonanie decyzji w chwili obecnej można uznać za przedwczesne, bowiem istnieje możliwość, iż Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niekonstytucyjności wskazanych we wniosku przepisów. W przypadku zaś wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia pozbawiającego zakwestionowane przepisy mocy obowiązującej, decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r. będzie wymagała uchylenia. Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. postanowił utrzymać w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymując co do zasady swoją dotychczasową argumentację wskazał, że przepisy K.p.a., a także innych ustaw nie uprawniają Ministra Finansów do wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. W niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania decyzji nie może nastąpić na podstawie art. 152 K.p.a. bowiem przepis ten ma wyłącznie zastosowanie w przypadku wznowienia postępowania. Podstawy do wstrzymania wykonania ww. decyzji nie może stanowić również art. 159 § 1 K.p.a. z tego powodu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo istnienia jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W sprawie nie ma również zastosowania przepis art. 130 § 2 K.p.a. stanowiący, że wniesienie w terminie odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wstrzymuje wykonanie decyzji. Zgodnie z tym przepisem decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. nie podlegała wykonaniu przed rozpatrzeniem wniosku Gminy M. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ zauważył, że w świetle przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) organ administracji publicznej może, na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie w całości lub w części decyzji, wyłącznie w razie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czyli przed przekazaniem skargi do sądu administracyjnego (art. 61 § 2 pkt 1 ww. ustawy). Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., na wniosek Gminy M. Minister Finansów wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. W momencie jednak wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. oddalającego skargę skarżącej na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r., upadło wstrzymanie wykonania decyzji organu. Następnie organ podniósł, że również przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526, z późn. zm.) nie uprawniają Ministra Finansów do zajęcia merytorycznego stanowiska w kwestii wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. w związku z wnioskiem Gminy M.. Konkludując organ stwierdził, że nie istnieje podstawa prawna rozstrzygnięcia przez Ministra Finansów sprawy co do jej istoty, a postępowanie wszczęte na wniosek Gminy M. o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r. winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. wniosła Gmina M. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez fachowego pełnomocnika - adwokata. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 152 K.p.a. poprzez nie wstrzymanie wykonania decyzji podczas gdy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją ustaw i rozporządzeń. Powyższe może spowodować, że przepisy w oparciu o które wydano decyzję zostaną uchylone, a w konsekwencji będą istniały podstawy prawne do uchylenia przedmiotowej decyzji. Autor skargi zauważył, że z brzmienia art. 152 K.p.a. nie wynika, iż postępowanie dotyczące konkretnej decyzji musi zostać wznowione. Przepis ten wskazuje, że organ właściwy do wznowienia postępowania - w niniejszej sprawie Minister Finansów - wstrzymuje z urzędu lub na wniosek wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności wskazują na możliwość jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, art. 152 K.p.a., LEX, podobnie Wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 619/11, LEX nr 864347). Nie jest zatem konieczne wszczęcie postępowania wznowieniowego do wstrzymania wykonania decyzji. Zdaniem skarżącej, wobec tego, że uprawdopodobniono możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku wznowienia postępowania, zaś istnieje proceduralna możliwość wstrzymania wykonania decyzji Ministra Finansów, nie istnieją podstawy do umorzenia niniejszego postępowania, co uczynił organ w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że wstrzymanie wykonania decyzji uzależnione jest od wystąpienia prawdopodobieństwa, iż decyzja jest dotknięta jedną z wad dających podstawę do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przesłankę wznowienia postępowania stanowi zatem orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W świetle przepisów K.p.a. przesłanki do wznowienia postępowania nie może stanowić wniosek skarżącej skierowany do Rzecznika Praw Obywatelskich o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i innymi ustawami przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego za poszczególne lata w okresie 2004-2013. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło wznowienie postępowania przepis art. 152 K.p.a. nie miał zastosowania. Nadto, organ zauważył, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca nie powoływała się na art. 152 § 1 K.p.a. jako podstawę do wstrzymania wykonania decyzji Ministra Finansów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja, akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając skargę według ww. kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie, jest ocena, czy organ zasadnie umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek Gminy M. o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującej w mocy jego własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., zobowiązującą Gminę M. do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2005 z uwagi na nie istnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W ocenie organu żaden bowiem przepis prawa nie uprawnia go do zajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiotowej sprawie. Podstawę rozstrzygnięć organu w niniejszej sprawie stanowił art. 105 § 1 K.p.a, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wyjaśnić należy, że decyzja wydana na podstawie ww. przepisu nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. W wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, opublikowanym w ONSA 1996/2/80, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zasługującą na pełną aprobatę tezę, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nieprawidłowo zastosował art. 105 § 1 K.p.a., bowiem błędnie uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ nie uzasadnił w wystarczający sposób dlaczego brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, tj. dlaczego umorzył postępowanie a nie np. wstrzymał wykonanie lub odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Według organu umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jest spowodowane nie istnieniem podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia. Zauważyć jednak należy, że wbrew temu co podnosi organ, zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, podstawę do wstrzymania wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującej w mocy jego własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., zobowiązującą Gminę M. do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2005 może stanowić art. 152 K.p.a. Zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zaistnienie z tego przepisu przesłanki "prawdopodobieństwo" (uchylenia decyzji dotychczasowej) nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. Konieczne jest tylko powzięcie przez organ orzekający przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową. Organ administracji publicznej nie bada stopnia prawdopodobieństwa, jak również na tym etapie postępowania nie musi opierać się na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Do zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. wystarczy tylko wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie ww. przepisu nie jest konieczne wszczęcie postępowania wznowieniowego. Trafnie więc wskazuje skarżąca, powołując się na poglądy zawarte w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. W związku powyższym, uznać należy, że w świetle art. 152 § 1 K.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania może stanowić wniosek skarżącej skierowany do Rzecznika Praw Obywatelskich o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i innymi ustawami przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego za poszczególne lata w okresie 2004-2013. Okoliczności sprawy wskazują bowiem na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie nie ma zaś znaczenia, że nie nastąpiło wznowienie postępowania, jak również fakt, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca nie powoływała się na art. 152 § 1 K.p.a. jako podstawę do wstrzymania wykonania decyzji Ministra Finansów. Zdaniem Sądu, skoro istnieje jakakolwiek podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r. W konsekwencji również umorzenie tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest niezasadne. Tym samym, stwierdzić należy, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisu, winien bowiem wydać rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, a nie umorzyć postępowanie. Organ mając na względzie art. 153 p.p.s.a., biorąc pod uwagę powyższe wskazania Sądu ponownie rozpozna wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r. o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r. Prowadząc po raz kolejny postępowanie, organ mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. II GPS 4/12, w przypadku ewentualnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, winien zapewnić by nie brali udziału w tym postępowaniu pracownicy, którzy mieli jakikolwiek związek z poprzednim rozstrzygnięciem. Analizując znajdującą się w aktach administracyjnych "Metrykę sprawy" Sąd zauważył bowiem, że w kontrolowanej obecnie sprawie, działający z upoważnienia organu pracownik - Zastępca Dyrektora Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego M. B., brał udział przy wydaniu zaskarżonej decyzji dokonując dekretacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a uprzednio podpisał pierwszą decyzję organu z dnia [...] maja 2013 r. Z powołanej wyżej uchwały wynika zaś, że przez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim Sąd orzekł na podstawie art. 152 o wykonalności zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.