VIII SA/Wa 739/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 9 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w W. z 19 czerwca 2024 r. Przedmiotem skargi K. P. (dalej: wnioskodawczyni, strona lub skarżąca) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 9 sierpnia 2024 r. nr [...] w sprawie utrzymania w mocy uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w W. nr [...] z 19 czerwca 2024 r. w sprawie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, odmowy wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w W. oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w W., a także odmowy wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 39 ust. 1 pkt 12 i art. 40 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r., poz. 1342 ze zm., dalej ustawa o izbach lekarskich), art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 167; dalej: specustawa) oraz uchwały nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z 12 lutego 2010 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej. Do wydania zaskarżonej uchwały doszło w następującym stanie sprawy: Skarżąca, obywatelka [...], wnioskiem z 7 maja 2024 r. wystąpiła do ORL o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, wpisanie na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w W. oraz wpis do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w W. i wydanie dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty". Do wniosku dołączyła decyzję Ministra Zdrowia z 7 marca 2024 r. nr [...], udzielającą jej zgody na wykonywanie zawodu lekarza w podmiocie leczniczym, przez okres 5 lat od dnia wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza", pod nadzorem lekarza posiadającego II stopień specjalizacji. Dołączyła również dokumenty poświadczające jej kwalifikacje. Organ I instancji wyznaczył stronie termin weryfikacji znajomości języka polskiego przez specjalnie powołany do tego Zespół ds. weryfikacji znajomości języka polskiego. Zespół ds. weryfikacji znajomości języka polskiego stwierdził, że strona nie posiada wystarczającej znajomości języka polskiego w stopniu umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza, zatem wynik weryfikacji języka polskiego został oceniony negatywnie. W tej sytuacji, ORL w W. jako organ I instancji odmówił skarżącej: a) przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie i warunkach wynikających z decyzji Ministra Zdrowia nr [...] z dnia 7 marca 2024 r.; b) wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w W.; c) wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w W.; d) wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty". Skarżąca, w odwołaniu od uchwały organu I instancji, wnioskowała o uchylenie negatywnej dla niej decyzji Prezydium NRL i przyznanie jej warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza. Prezydium NRL po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy uchwałę organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczając, iż wykonywanie zawodu zaufania publicznego wymaga wysokich umiejętności językowych, powołał się przy tym na art. 4-6 ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 672) wskazując, że konieczność znajomości języka polskiego przez osobę, która zamierza w Polsce wykonywać zawód lekarza/lekarza dentysty wydaje się oczywista. Powołał też przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29 czerwca 2009 r w sprawie znajomości języka polskiego w mowie i piśmie, niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oraz egzaminu ze znajomości języka polskiego, niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty (Dz.U. z 2021 r. poz. 2181). Organ odwoławczy zauważył, że lekarze/lekarze dentyści w zakresie swej pracy zawodowej sporządzają akty urzędowe o niezwykłej doniosłości prawnej. Niektóre z tych dokumentów mają charakter urzędowy, co w kontekście przepisów ww. ustawy w sposób oczywisty wymaga ich sporządzenia w tym języku. Inne dokumenty mają istotne znaczenie jako nośnik informacji o stanie zdrowia pacjenta, postawionej diagnozie czy zleconym leczeniu i realizują prawo pacjenta do informacji o swoim stanie zdrowia. Dokumenty te muszą być sporządzone w języku zrozumiałym dla pacjenta, pozostałego personelu medycznego, który współdzieli z lekarzem je sporządzającym opiekę nad pacjentem. Wskazał również, że znajomość języka polskiego jest niezbędna w kontaktach bezpośrednich z pacjentami. Zdaniem organu odwoławczego, wymóg znajomości języka polskiego, niezbędny do wykonywania zawodu lekarza w Polsce został również nałożony art. 53 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Znajomości języka kraju, w którym lekarz będzie udzielał świadczeń zdrowotnych, wymaga się nawet w stosunku do obywateli państwa członkowskiego Unii Europejskiej, których kwalifikacje lekarskie - co do zasady - podlegają automatycznemu uznaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wymóg znajomości języka, jako umiejętności niezbędnej do wykonywania danego zawodu regulowanego w innym (tzw. przyjmującym) Państwie Członkowskim, wynikający z art. 53 dyrektywy 2005/36/WE, został uzupełniony w 2013 r. dyrektywą PE i Rady 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r. zmieniającą dyrektywę 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych i rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym, poprzez wyraźne uwzględnienie możliwości weryfikacji stopnia znajomości języka w przypadku osób wykonujących zawód mający wpływ na bezpieczeństwo pacjentów, a więc m.in. przez lekarzy i lekarzy dentystów. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż k.p.a. nie wprowadza formalnej teorii dowodów, tj. nie wprowadza obowiązku udowadniania pewnych faktów jedynie za pomocą określonych dowodów. Zgodnie bowiem z ort. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W związku z tym dowodem w sprawie może być również protokół z posiedzenia Zespołu ds. weryfikacji znajomości języka polskiego w postępowaniach dotyczących przyznawania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, który uzyskał kwalifikacje zawodowe poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej dokumentujący przebieg posiedzenia, no którym skarżąca została poproszona o wykonanie określonych czynności umożliwiających członkom tego zespołu stwierdzenie stopnia znajomości przez nią języka polskiego. Przeprowadzona weryfikacja składała się z dwóch części: ustnej (która sprawdza poprawność czytania i rozumowania tekstu drukowanego) oraz pisemnej (która sprawdza umiejętność formułowania pytań i wypowiedzi w języku polskim na podstawie czytanego tekstu). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż forma przeprowadzonej weryfikacji była nieprawidłowa, bowiem sposób egzaminowania nie jest kwestią uregulowaną, tj. przybiera formę dowolną. Z uchwały organu I instancji wynika, iż Zespół ustalił minimalną punktację dotyczącą przeprowadzanej weryfikacji, skarżąca jednak nie spełniła wystarczających wymogów do uzyskania pozytywnej opinii dotyczącej znajomości języka polskiego. W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, Prezydium NRL stwierdziło, że trudno jest przypisać racjonalnemu ustawodawcy zamiar umożliwienia naruszania fundamentalnego prawa pacjenta do świadomego decydowania o swoim zdrowiu i umożliwiania dokonywania sprzecznych z prawem ingerencji w organizm pacjenta poprzez nowelizację ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (która wprowadziła nowe przepisy ort. 7 ust. 2a i art. 7 ust. 9 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty). Ponadto brak znajomości języka może powodować inne działania niezgodne z przepisami, polegające np. no podpisywaniu przez nieznającego języka polskiego lekarza dokumentów przygotowanych przez inne osoby, bez zrozumienia ich treści i możliwości weryfikacji, czy odpowiadają one jego wiedzy i intencjom. Sytuacji, braku znajomości czy też niewystarczającej znajomości języka polskiego przez lekarza, nie może uzdrowić zatrudnienie dla niego tłumacza, gdyż lekarz sprzeniewierza się w ten sposób obowiązkowi zachowania tajemnicy lekarskiej. Zgodnie bowiem z art. 23 Kodeksu Etyki Lekarskiej, lekarz ma obowiązek zachowania tajemnicy lekarskiej. Tajemnicą są objęte wiadomości o pacjencie i jego otoczeniu uzyskane przez lekarza w związku z wykonywanymi czynnościami zawodowymi. Tożsamy zapis wynika z art. 40 ust. 1 ustawy o zawodach. Skarżąca wniosła na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości, jak również uchwały organu pierwszej instancji. Zaskarżonej uchwale zarzuciła: 1. naruszenie prawa poprzez utrzymanie w mocy uchwały organu I instancji w sprawie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, wpisu na listę członków izby i wpisania do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów; 2. naruszenie art. 7 ust. 16b oraz art. 7 ust.13 ustawy o zawodach, na podstawie decyzji Ministra Zdrowia, okręgowa rada lekarska przyznaje adresatowi tej decyzji warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza, gdy tymczasem mimo spełnienia wszystkich wymogów, uchwała organu II instancji utrzymuje w mocy uchwałę organu I instancji wbrew wyżej wskazanym przepisom; 3. naruszenie prawa poprzez uznanie iż skarżąca nie posiada znajomości języka polskiego w stopniu umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza, mimo braku podstaw do takiego uznania. Jednocześnie nie poinformowanie o zakresie, sposobie i metodzie oceniania skarżącej znajomości języka polskiego, sposób weryfikacji znajomości języka polskiego braku informacji w tym zakresie, zakresu weryfikacji, sposobu oceniania i na tej podstawie uznanie iż nie mam wystarczającej znajomości języka polskiego co skutkowało odmową mi przyznania warunkowego prawa do wykonywania zawodu . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej uchwały oraz uchwały ją poprzedzającej. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej, która załączyła wszystkie niezbędne dokumenty, a nadto została poddana weryfikacji znajomości języka polskiego. Dla lekarzy pochodzących z [...] chcących wykonywać zawód na podstawie specustawy, tj. ustawy o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w okresie 32 miesięcy od 24 lutego 2022 r. zostały wprowadzone uproszczone zasady odnoszące się do lekarzy zatrudnianych w trakcie epidemii, a następnie od 16 maja 2022 r. ogłoszonego stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z art. 61 ust. 1 specustawy (na dzień wydania zaskarżonej uchwały), od dnia 24 lutego 2022 r., przez okres 32 miesięcy, niezależnie od trwania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, obywatelowi [...], który uzyskał kwalifikacje lekarza lub lekarza dentysty poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, można udzielić zgody na wykonywanie zawodu lekarza albo zgody na wykonywanie zawodu lekarza dentysty oraz przyznać warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza albo warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, jeżeli spełnia warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy. Do osób tych mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7 ust. 9-14 i 17-22 ustawy (art. 61 ust. 2 specustawy), tj. dotyczące m.in. zgody Ministra Zdrowia na wykonywanie zawodu oraz przyznawania warunkowego prawa wykonywania zawodu przez okręgową radę lekarską. Stosownie zatem do art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy, osoba taka musi spełniać następujące warunki: ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 3); jej stan zdrowia pozwala na wykonywanie zawodu lekarza albo lekarza dentysty (pkt 4); wykazuje nienaganną postawę etyczną (pkt 5) oraz posiada dyplom lekarza, lekarza dentysty potwierdzający ukończenie co najmniej pięcioletnich studiów, wydany w innym państwie niż państwo członkowskie Unii Europejskiej, jeżeli dyplom lub jego duplikat jest zalegalizowany przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej, właściwego dla państwa, na którego terytorium lub w którego systemie szkolnictwa wyższego wydano ten dyplom, albo na dyplomie lub jego duplikacie umieszczono albo dołączono do dokumentu apostille, jeżeli dyplom został wydany przez uprawniony organ właściwy dla państwa będącego stroną Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych, sporządzonej w Hadze dnia 5 października 1961 r., na którego terytorium lub w którego systemie szkolnictwa wyższego wydano ten dyplom (pkt 7). Przepis ten pomija wymóg znajomości języka polskiego sformułowany w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zaskarżona uchwała samorządu zawodowego, wydana na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia, o której mowa w art. 7 ust. 12 ustawy o zawodach, nie może zmieniać prawa powszechnie obowiązującego i stać w sprzeczności z przepisami ustawy. Zacytowana treść art. 61 ust. 1 specustawy, który odsyła wprost do art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy o zawodach oraz do odpowiedniego stosowania art. 7 ust. 9-14 i 17-22 ww. ustawy nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jego treść jest jasna, jak również jasne są warunki, które musi spełniać lekarz pochodzący z Ukrainy. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne dokonywanie w stosunku do tego przepisu wykładni rozszerzającej polegającej na wprowadzeniu dodatkowych wymagań, które nie są przewidziane ww. przepisami. Skarżąca dołączyła do wniosku z 7 maja 2024 r. wszystkie wymagane dokumenty, o których mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy do zawodach, do których odsyła art. 61 ust. 1 specustawy oraz korespondujący z tym przepisem art. 7 ust. 9 ww. ustawy. Według Sądu niezasadnie organ odmówił skarżącej warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty z uwagi na nieznajomość języka polskiego, skoro skarżąca wypełniała wszystkie ustawowe przesłanki niezbędne do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Brak jest także uzasadnionych podstaw do odwoływania się przez organ do ustawy o języku polskim. Ustawa ma na celu ochronę języka polskiego, w tym w zakresie używania języka polskiego w realizacji zadań publicznych (art. 1 pkt 2), jednakże nie wprowadza ograniczeń co do możliwości zatrudniania i uzyskiwania prawa wykonywania zawodu przez osoby nieznające lub nie dość dobrze znające język polski. Obowiązek stosowania języka polskiego przez podmioty wykonujące zadania publiczne, a wśród takich są podmioty zapewniające opiekę zdrowotną, dotyczy wszelkich czynności urzędowych (art. 5 i art. 4), jednakże nie można obowiązku podmiotu przenosić na wymogi co do osoby, która w warunkach uregulowania ustawowego może zostać zatrudniona w takim podmiocie, z określonymi przez ustawę ograniczeniami co do zakresu wykonywania zawodu jak i miejsca wykonywania zawodu. Jest to kwestia organizacji pracy w tym podmiocie, a nadto lekarze tacy posiadają lekarzy nadzorujących, o czym stanowi oraz art. 7 ust. 10, 12-14 ustawy o zawodach. Nie znajduje także uzasadnienia powoływanie się na przepisy dyrektywy 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych. Należy wskazać, że dyrektywa ta dotyczy swobody przepływu osób pomiędzy Państwami Członkowskimi. Ma więc na celu ustalenie, w których obszarach mogą zostać nałożone limity i ograniczenia. Jest to więc zezwolenie na przeprowadzenie sprawdzenia znajomości języka, a nie ustanowienie standardu gwarancyjnego. Ponadto, zgodnie z motywem 10 Preambuły, dyrektywa nie stanowi przeszkody dla uznawania przez Państwa Członkowskie, zgodnie z własnymi przepisami, kwalifikacji zawodowych zdobytych poza terytorium Unii Europejskiej przez obywateli państw trzecich. Uznawanie kwalifikacji powinno być w każdym przypadku uzależnione od spełnienia minimalnych wymogów w zakresie wykształcenia, przewidzianych dla danego zawodu. W świetle powyższego obie uchwały zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 i ust. 2 specustawy w zw. z art. 7 ust. 9 i ust. 13 ustawy o zawodach, co skutkowało ich uchyleniem. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, organ zastosuje powołane w uzasadnieniu wyroku przepisy specustawy oraz ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, zgodnie z zaprezentowanym stanowiskiem Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.