VIII SA/Wa 743/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 roku znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: “organ", “GDDKiA") na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) (dalej: “u.d.p.", "ustawa o drogach publicznych") i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej: “k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku Ł. Z. (dalej: “skarżący") z dnia [...] kwietnia 2012 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości C. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] stycznia 2012 roku Ł. Z. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości C. Decyzją z dnia [...] marca 2012 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. u.d.p. oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Ł. Z. nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego do obsługi komunikacyjnej działki nr ewid.[...], położonej przy drodze krajowej nr [...] G. – C. w miejscowości C., na terenie gminy S.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r., w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr 7 została zakwalifikowana do dróg klasy GP (droga główna o ruchu przyspieszonym). Podniósł, iż działka nr ewid. [...] ma zapewniony dostęp do sieci dróg publicznych za pośrednictwem dwóch istniejących zjazdów z drogi niższej kategorii niż droga krajowa - drogi gminnej (działka nr ewid.[...]) przyległej do nieruchomości skarżącego od jej południowo-zachodniej strony. Organ przywołał brzmienie § 9 ust. 1 pkt 3, § 55 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z 1999 r. poz. 430 ze zm.; dalej: “rozporządzenie z 2 marca 1999 r."). Wskazał, iż w tym konkretnym przypadku zjazd usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania oraz w strefie łuku pionowego, co stanowiłoby zagrożenie dla użytkowników drogi krajowej, jak i samych klientów oraz pojazdów obsługi planowanej zabudowy usługowej. Jednocześnie zwrócił uwagę, iż natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...]7, na odcinku (M. – S.) wzrosło z 12.828 (wg Generalnego Pomiaru Ruchu z roku 2005) na 15.648 pojazdów na dobę (GPR z roku 2010). Konkludując, organ stwierdził, iż wyważając słuszny interes, dał w sprawie pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym i uznał za bezzasadne dopuszczenie do lokalizacji bezpośredniego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...], tym bardziej, że działka skarżącego ma zapewnioną bezpieczną i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa obsługę komunikacyjną. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, datowany na [...] kwietnia 2012 roku wniósł skarżący. Po rozpoznaniu tego wniosku GDDKiA decyzją z dnia [...] lipca 2012 roku, znak: [...], zaskarżoną w niniejszej sprawie i opisaną na wstępie, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz art. 138 § pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 roku. Uzasadniając decyzję organ przywołał treść przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz powtórzył, iż droga krajowa nr [...], z której skarżący planuje wykonanie zjazdu została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 roku w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Ponownie przywołał brzmienie § 9 ust. 1 pkt 3 oraz dodatkowo § 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku. Wyjaśnił, iż w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. GDDKiA zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania skarżącego. Wskazał, iż z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] posiada dwa zjazdy z graniczącej od południowo - zachodniej strony drogi gminnej (działka nr [...]) skomunikowanej z drogą krajową nr [...] poprzez skrzyżowanie zlokalizowane w km 495+395 (strona prawa). GDDKiA uznał, iż w zaistniałym w omawianej sprawie przypadku obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji winna być zapewniona poprzez istniejący dostęp do sieci dróg publicznych za pośrednictwem dwóch istniejących zjazdów z drogi gminnej (działka nr [...]) skomunikowanej z drogą wyższej kategorii (droga krajowa nr [...]). Stwierdził, iż przychylenie się do wniosku strony i wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, oznaczałoby działanie organu administracji publicznej wbrew obowiązującym przepisom prawa, w tym § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku. Jednocześnie organ wskazał, iż wnioskowany zjazd usytuowany byłby w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (działka nr [...]), na co wskazuje znak drogowy pionowy A-6a (oznaczający "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po obu stronach", znak ostrzegający, gdy drogi podporządkowane występują po obu stronach drogi z pierwszeństwem przejazdu) oraz na odcinku występowania łuku pionowego z ograniczoną widocznością, co stwarzałoby zagrożenie dla użytkowników drogi krajowej nr 7, jak również dla klientów oraz obsługi wnioskowanej inwestycji. Nadto powyższy zjazd publiczny ze względu na częste użytkowanie stanowiłby realne zagrożenie, zwłaszcza, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje szczególnie duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 15.648 poj./dobę, co oznacza, iż wzrosło aż o 18 % w porównaniu z rokiem 2005, w którym wynosiło 12.828 poj./dobę. Za bezsprzeczne organ wskazał, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2012 roku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu strony, co w konsekwencji doprowadziło do utraty zaufania obywatela do organów Państwa. Uzasadniając wnioski i zarzuty skargi jej autor wskazał, iż organ powołując się na § 113 ust. 7 pkt 1-2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku nie podał konkretnych ustaleń, takich jak np. odległość od skrzyżowania (z drogi krajowej nr [...] z drogą gminną - działką nr [...]), dopuszczalna prędkość na tym odcinku drogi, które to okoliczności mogłyby stanowić podstawę do ustalenia, iż lokalizacja w tym miejscu zjazdu stwarzałaby zagrożenie dla użytkowników drogi krajowej nr [...]. Nadto wskazał iż, zaskarżona decyzja całkowicie pomija bardzo istotną okoliczność faktyczną, a mianowicie to, że bezpośrednio przy granicy z działką [...] jest usytuowany wjazd na działkę sąsiednią o nr ewid.[...]. W ocenie skarżącego wybudowanie wjazdu na jego działkę, tak aby oba wjazdy do siebie bezpośrednio przylegały i w istocie stanowiły jeden obiekt, będzie zwiększało bezpieczeństwo ruchu pojazdów, ponieważ w ten sposób stworzony wjazd byłby znacznie większy, szerszy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację. Powołując się na § 3 pkt 9 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku wyjaśnił termin “skrzyżowanie", wskazując, iż oznacza on przecięcie lub połączenie dróg na jednym poziomie, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy. Dodał, iż obszarem oddziaływania jest, co najmniej obszar zmiany organizacji ruchu lub miejsce usytuowania znaku wskazujacego na lokalizację skrzyżowania. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy podniósł, iż obszar oddziaływania skrzyżowania wyznacza znak pionowy A-6a “skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po obu stronach" oraz oznakowania poziome tj. w osi jezdni linia P-4 i występowanie wyspy segregującej ruch (znak P-21b). Wskazano także, iż przy krawężniku w potencjalnym miejscu usytuowania zjazdu, o który wnioskuje strona, znajduje się znak poziomy P-7b “linia krawędziowa – ciągła szeroka" stosowany na odcinkach drogi, na których ze względu na obowiązujace przepisy lub bezpieczeństwo, zatrzymanie się na jezdni jest zabronione. Okoliczność ta, jak wskazano, definitywnie eliminuje możliwość wykonania zjazdu publicznego w planowanej lokalizacji. Dodał jednocześnie, iż zjazd do działki nr [...] jest zjazdem gruntowym indywidualnym, a nie publicznym, zaś kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne. Odnosząc się do zarzutu pominięcia możliwości usytuowania obok siebie, jako jednego zjazdu, zjazdu wnioskowanego i zjazdu na działkę nr [...], mającego mieć wpływ na zwiększenie bezpieczeństwa ruchu pojazdów, organ wskazał, iż szerokość zjazdu normują § 78 i § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku oraz każdy ze zjazdów ma odrębne przeznaczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, Nr 270) (dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 art. 29 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony mając na uwadze wzgląd na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa zostały określone w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z powyższego wynika, iż organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez powyższe rozporządzenie. Wyjaśnić także należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 roku sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 18780623 i z dnia 7 marca 2007 roku sygn. akt VI SA/Wa 2235.06 publ. LEX nr 329687). Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. W kontrolowanej przez Sąd sprawie dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Niesporne jest, że droga krajowa nr 7 została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyśpieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku, stosowanie zjazdów z tej drogi dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione wykorzystanie istniejącej drogi klasy D Lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z akt postępowania wynika, że działka nr [...] posiada dwa zjazdy z graniczącej od południowo - zachodniej strony drogi gminnej (działka nr [...]) skomunikowanej z drogą krajową nr [...] poprzez skrzyżowanie zlokalizowane w km 495+395 (strona prawa). Oznacza to, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ma zapewnioną obsługę komunikacyjną. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia wyjątkowej sytuacji dopuszczającej zastosowanie zjazdu, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku, która jednocześnie przemawiałaby za uwzględnieniem żądania strony skarżącej, tak jak to ustalił organ administracji w zaskarżonej decyzji. Z ustaleń GDDKiA wynika nadto, że na wskazanym odcinku drogi krajowej nr [...] znacznie wzrosło natężenie ruchu drogowego, które w roku 2010 wyniosło 15.648 pojazdów na dobę. Wskazać w związku z powyższym należy, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznać ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W tych okolicznościach uznać należy, że ustalony stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do obsługi komunikacyjnej działki skarżącego tj. działki o nr ewid. [...] (zwłaszcza, iż istnieją już dwa zjazdy z drogi gminnej (działka nr [...]) skomunikowanej z drogą krajową nr [...]), stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to wystarczająca przesłanka do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżącego. Organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności, ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie zgodnie z zarzutami skargi organ nie zawarł w wydanych decyzjach wyczerpujących wywodów uzasadniajacych pozostawanie wnioskowanego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania, jak odległość zjazdu od tego skrzyżowania i dopuszczalna prędkość na odcinku drogi, w obrębie którego miałby być usytuowany zjazd, jednak w ocenie Sądu okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy. Istotne bowiem jest to, iż wnioskowany zjazd miałby być wykonany na odcinku drogi klasyfikowanej jako droga klasy GP i organ był zobowiązany do oceny ustalonego stanu faktycznego w świetle § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku, którego treść w okolicznościach niniejszej sprawy miała decydujące znaczenie. Kwestie odległości zjazdu od skrzyżowania stanowią w tej mierze okoliczność uboczną. Brak tego rodzaju informacji, w szczególności, że mowa jest o skrzyżowaniu przylegajającym do nieruchomości, na którą miałby zostać urządzony zjazd i przez które to skrzyżowanie działka jest poprzez drogę gminną skomunikowana z drogą krajową nr 7, nie czyni rozstrzygnięcia organu niezrozumiałym ani wadliwym. Podobnie należy odnieść się do zarzutu braku podania dopuszczalnych prędkości na odcinku drogi, o którym mowa, która to okoliczność dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zbędna. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut istnienia innych zjazdów z drogi krajowej nr 7, w tym do działki sąsiedniej nr [...]. Jak trafnie podnosi organ administracji w odpowiedzi na skargę inny jest charakter zjazdu indywidualnego (co do którego warunki techniczne okresla § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku) i inny jest charakter zjazdu publicznego (którego warunki techniczne zostały określone w § 77 i 78 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku), jakim z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą byłby zjazd będący przedmiotem niniejszej sprawy. Z tego względu urządzenie zjazdu publicznego wymaga odrębnej oceny ze szczególnym uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa w ruchu na drodze, o czym mowa w § 77 wskazanego wyżej rozporządzenia. Wielkość zjazdu, w sytuacji jego publicznego charakteru i zwiększonego wykorzystania, wbrew twierdzeniom skarżącego nie zwiększa bezpieczeństwa w ruchu pojazdów. Jednocześnie zauważyć należy, iż z akt organu administarcji wynika, że zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] jest jedynym połączeniem komunikacyjnym, w przeciwieństwie do działki nr [...] należacej do skarżącego. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ przekroczył granice uznania i naruszył konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.