VIII SA/Wa 748/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi B. K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia odrzucić skargę . Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), złożył B. K. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w W.. Pismem z dnia 29 maja 2017 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. wezwanie do złożenia propozycji służby. B. K. oświadczeniem z dnia 30 maja 2017 r. przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia. W związku z otrzymaną w dniu 17 maja 2017 r. propozycją B. K. pismem z dnia [...] maja 2017 r. wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W., odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej "decyzję o zwolnieniu ze służby", wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w W. naruszenie: 1) art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niezasadne zwolnienie jej ze służby; 2) art. 165 ust. 3, art. 170 ust. 1 oraz art. 179 i art. 180 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez złożenie bezpodstawnej propozycji pracy; 3) art. 165 ust. 7 ustawy, poprzez nieuwzględnienie ustawowych przesłanek składania propozycji pracy, w tym kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby; 4) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.); zwanej dalej K.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego; art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a., poprzez uniemożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i uniemożliwienie wypowiedzenia się w toku postępowania; art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w niewłaściwej formie. W dniu 31 maja 2017 r. B. K. otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. promesę przedłożenia przez pracodawcę zmodyfikowanych warunków zatrudnienia w drodze porozumienia stron (pismo organu z [...] maja 2017 r. nr [...]). W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] na powyższe pismo zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" organ poinformował stronę, że w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidziano trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Następnie w dniu [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie zawarł z B. K. porozumienie nr [...].JW w zakresie zmiany warunków pracy wykonujące promesę z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...]. W dniu 28 sierpnia 2017 r. (data stempla pocztowego) B. K. (dalej: "skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] wyjaśniające stronie brak trybu odwoławczego od pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Skarżąca wnosi o uznanie pisma wyjaśniającego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] wskazującego na brak trybu odwoławczego od pisemnej propozycji pracy złożonej skarżącej w dniu [...] maja 2017 r. nr [...], za decyzję administracyjną utrzymującą w mocy decyzję o zwolnieniu jej ze służby Celno - Skarbowej wyrażonej w dokumencie propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. Kwestionowanej "decyzji", zawartej w ww. piśmie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] skarżąca zarzuciła: - nieważność poprzez oczywistą niezgodność z art. 2,art. 7, art. 32 ust. 1 i art 60 Konstytucji RP, poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o zwolnieniu ze służby i złożenie propozycji pracy w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych do zwolnienia, albowiem w myśl art. 165 ust 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r., Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, proces zwolnienia ze służby nie jest dopuszczalny, a jednocześnie nie zaszły przesłanki z art. 179 i art. 180 ww. ustawy mogące stanowić podstawę zwolnienia; - nieważność oraz niezgodność z Konstytucją RP zwolnienia skarżącej ze służby albowiem przesłanki określone w art. 165 ust 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej są niepełne, nieostre i nie dające się obiektywnie sprawdzić. Z ostrożności procesowej (na wypadek gdyby Sąd uznał, że możliwe jest złożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy) skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przy braku należytego i dokładnego rozważenia przesłanek ustawowych opisanych w tym przepisie, tj. nieuwzględnienie w procesie składania propozycji w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby; - art 138 § 1 w zw. z art. 80 i art 107 § 3 k.p.a., poprzez brak nadania wydanej "decyzji" odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do negatywnego sposobu rozpatrzenia "odwołania" strony; - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą utrzymaniem w mocy decyzji o zwolnieniu ze służby i wadliwe ustalenie, że kwalifikacje, wiedza i staż pracy nie pretendowały skarżącej do pozostania w KAS na stanowisku funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej; - art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie i zapoznania się z aktami sprawy, uniemożliwienie złożenia wniosków i dowodów. Z "najdalej idącej" ostrożności procesowej skarżąca wskazała, że gdyby Sąd uznał, iż skarżone przez nią akty, nie są decyzjami administracyjnymi wniosła o przyjęcie, że stanowią inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., a w konsekwencji o potraktowanie jej odwołania z dnia 31 maja 2017 r., jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie obu zaskarżonych "decyzji", a w przypadku uznania, że zaskarżone przez nią akty stanowią inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wniosła o uchylenie tego aktu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. wniósł o jej odrzucenie. Zaznaczył, że pisemna propozycja złożona skarżącej, określająca nowe warunki zatrudnienia oraz pismo wyjaśniające z [...] czerwca 2017 r. nie mają charakteru ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też nie są innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi jej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie, w którym organ wydaje przedmiotowe propozycje nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym. Organ zauważył, że złożenie skarżącej propozycja zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, a następnie skierowanie do niej pisma wyjaśniającego z dnia [...] czerwca 2017 r. miało swą podstawę prawną w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Wyszczególnienie w powyższym przepisie wymienionych aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi ono katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach m.in.: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (...). W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wyjaśniające powody niewydania decyzji w sprawie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w W. i brak trybu odwoławczego. W ocenie Sądu zaskarżone pismo ma jedynie charakter informacyjny i nie stanowi rozstrzygnięcia organu, ani nie jest aktem przez ten organ podjętym. Mając powyższe okoliczności na uwadze należało uznać, że zakwestionowane pismo nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Nie stanowi bowiem żadnej z wymienionych w art. 3 p.p.s.a. prawnych form działania administracji publicznej, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej. W szczególności nie jest ono decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia także, że gdyby przedmiotem skargi uczynić pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w W. to skargę taką również należy uznać za niedopuszczalną. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej albo pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., zwanej dalej p.w.k.a.s.). Zgodnie z art. 165 ust. 3 powołanej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, zwanej dalej u.k.a.s.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z ust. 7 cytowanego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. mowa jest bowiem wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.), bądź też na jego wygaśnięciu (at. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.). Pismo określające warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w W. bezpośrednio nie kształtowało w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można by go było zatem uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Strona skarżąca w niniejszej sprawie nie pozostaje w typowej dla stosunku administracyjnego sytuacji charakteryzującej się brakiem równorzędnej pozycji podmiotów, z których jeden (administrujący) w sposób jednostronny podejmuje względem drugiego (administrowanego) władcze rozstrzygnięcie, drugi zaś zobowiązany jest się mu podporządkować pod rygorem przymusowej egzekucji. Nie można oczywiście tym samym przyjąć, że strona skarżąca znajduje się na równorzędnej pozycji względem organu. Jej sytuacja nie wynika jednak z działań podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz wiąże się z relacjami służbowymi z uwagi na wiążący strony stosunek zatrudnienia. Stąd też brak podstaw do uznania, że pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie zaistniały również przesłanki do uznania, że pismo to stanowi decyzję administracyjną. Ustawodawca bowiem tylko w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji dalszej służby wskazał wprost, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, która następnie, po wyczerpaniu trybu odwoławczego, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s.). Również ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej nie zawiera przepisów, z których wynikałaby zarówno forma decyzji dla propozycji zatrudnienia funkcjonariusza w urzędach obsługujących organy administracji skarbowej, jak i dopuszczalność wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Poza tym należy wskazać, że powołana ustawa w art. 276 ust. 1 i 2 przewiduje formę decyzji i tryb administracyjny wyłącznie w ściśle określonych przypadkach dotyczących: zwolnienia ze służby, przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Tylko we wskazanych przypadkach możliwe jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję organu administracji skarbowej. Wymaga również podkreślenia, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r., nr 168, poz. 1323 ze zm.), uchylonej z dniem 1 marca 2017 r., problematyka charakteru "pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma, zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11 i z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, taki sam charakter ma składana na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (art. 165 ust. 7) pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w postanowieniu z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 876/17). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. jako niedopuszczalnej.