VIII SA/Wa 750/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi Ochotniczej Straży Pożarnej w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Ochotniczej Straży Pożarnej w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. VIII SA/Wa 750/09 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art.138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako ustawa prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 roku, znak – [...], nakładającej na Wójta Gminy O. obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności budynku remizy strażackiej użytkowanej jako szkoła podstawowa w miejscowości K. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz projektu budowlanego powykonawczego wraz z uzgodnieniami w terminie do [...] sierpnia 2009 roku – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 roku nałożył na Wójta Gminy O. na podstawie art. 71a ustawy prawo budowlane obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji. Nakładając powyższy obowiązek ustalił, że w budynku należącym do Ochotniczej Straży Pożarnej w K. funkcjonuje szkoła podstawowa. Zmiany sposobu użytkowania dokonano w 1994 roku. Stan techniczny obiektu, jak wykazano w protokole oględzin z dnia [...] czerwca 2009 roku nie budzi zastrzeżeń. Uczniom i nauczycielom nie zagraża niebezpieczeństwo. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył Wójt Gminy O. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest błędna i podlega uchyleniu w postępowaniu odwoławczym. Organ zauważył, że organ pierwszej instancji błędnie określił adresata decyzji. Budynek remizy strażackiej stanowiący własność Ochotniczej Straży Pożarnej został nieformalnie przekazany do funkcjonowania jako szkoła podstawowa. Zatem Gmina O. jako osoba prawna, nie posiada wobec budynku jakichkolwiek praw i obowiązków. Odpowiada jedynie za funkcjonowanie szkoły, jako podmiot odpowiedzialny ustawowo. W pierwszej kolejności, zgodnie z art. 61 ustawy prawo budowlane – obowiązanym do utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym jest właściciel, w tym przypadku Ochotnicza Straż Pożarna. Następnie organ zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podejmując decyzję naruszył przepisy art. 71a ustawy prawo budowlane, stanowiące materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 71a ust.1 w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust.2 Organ wstrzymuje użytkowanie i nakazuje przedłożenia określonych dokumentów w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie oraz może zażądać dostarczenia dokumentów określonych w art. 71 ust.2 ustawy prawo budowlane. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję zamiast postanowienia oraz nie nałożył obowiązków wskazanych w art. 71 ust.2 ustawy prawo budowlane. Z tych też względów, organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Ochotnicza Straż Pożarna w K. Skarżący podnosił, że zaskarżona decyzja rażąco narusza jego prawo i interes prawny. Podnosił, że organ błędnie wskazywał Ochotniczą Straż Pożarną w K. jako adresata decyzji. Błędne jest stwierdzenie organu odwoławczego, który uważa, że kolejność zapisu z art. 61 ustawy prawo budowlane podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu wpływa, który z nich jest zobowiązany do jego wykonania w pierwszej kolejności. W ocenie skarżącego zapis ,, właściciel lub zarządca ‘’ oznacza, że wykonanie obowiązków ciąży na jednym lub drugim podmiocie bez ustawowego wskazania, który jako pierwszy ma taki obowiązek. Podnosił, że wykonanie obowiązku nałożonego na Ochotniczą Straż Pożarną w K. będzie niewykonalne, ponieważ ma ona inne ustawowe zadania i nie posiada uprawnień statutowych do przygotowywania i utrzymania budynków do celów edukacji publicznej. W tym przypadku Ochotnicza Straż Pożarna w K. jako właściciel budynku wyraził zgodę na użyczenie tego budynku Urzędowi Gminy w O. i na tym jego udział się kończy. Zarządca budynku odpowiada za utrzymanie budynku, bo wykonuje w nim swoje zadania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Ochotniczej Straży Pożarnej w K. zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względów podnoszonych w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do uznania, iż doszło do naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy rozpoznając sprawę wskazały jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy art. 71a i art. 71 ustawy prawo budowlane. Należy podnieść, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada, że organy administracyjne rozpoznając sprawę stosują przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji administracyjnej. Należy również zauważyć, że według stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji organ administracji stosuje przepisy prawa procesowego i ustrojowego. Natomiast przepisy prawa materialnego stosuje się w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia zdarzenia wywołującego skutki prawne( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 kwietnia 2006 roku, syg. K 11/2004, OTK-A 2006/4/40).Przy czym występują sytuacje, że ustawodawca może regulować w przepisach przejściowych sytuacje, w których mimo obowiązywania nowego prawa wskazuje, iż należy zastosować uchylone przepisy. Przepis art. 71a ustawy prawo budowlane wszedł w życie w dniu 31 maja 2004 roku. Przepisem art.1 pkt 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888) zmieniono brzmienie art. 71 dotychczasowej ustawy oraz dodano art. 71a. Jednocześnie jednak, art. 2 ust.3 ustawy nowelizującej zastrzeżono, że przepisu art. 71a nie stosuje do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części dokonanego przed dniem wejścia w życie nowelizacji. W takich przypadkach stosujemy przepisy dotychczasowe. Kolejne nowelizacje ustawy prawo budowlane nie wprowadziły w tym zakresie zmian. W niniejszej sprawie, według ustaleń organu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego miała miejsce w 1994 roku. Tak więc, w ocenie Sądu przepisy art. 71 ust. 2 i art. 71a ustawy prawo budowlane dotyczące legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego bez podstawy prawnej, na podstawie art. 71a wydał decyzję administracyjną, zamiast postanowienia, ale poza uwagą organu odwoławczego pozostała kwestia, że zastosowano niewłaściwe przepisy prawa materialnego. Organ rozpoznając sprawę z zakresu legalizacji samowoli budowlanej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego winien zastosować przepisy prawa materialnego z daty zmiany sposobu użytkowania obiektu. Sąd administracyjny – w ramach sprawowanego nadzoru nad legalnością podjętych w konkretnej sprawie działań – nawet w sytuacji, w której mógłby uznać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zawarte w zaskarżonej decyzji za prawidłowe, powinien decyzję uchylić, gdy stwierdzi, iż podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy, a postępowanie było prowadzone przez organy w sposób, który, nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2007 roku, syg. akt II GSK 90/07, LEX nr 368189). Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, że organ odwoławczy miał podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jednak poza oceną i wskazaniami pozostała kwestia zastosowania przepisu art. 71a ustawy prawo budowlane, w sytuacji gdy przepis w tej sprawie nie powinien mieć zastosowania. Dopiero po dokonaniu ustaleń faktycznych kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, organ winien zastosować przepisy regulujące legalizację zmiany sposobu użytkowania z tej daty. Brak wskazań w tym zakresie mógłby spowodować, że organ ponownie rozpoznając sprawę stosowałby ponownie przepis art. 71a ustawy prawo budowlane. Nadto należy zauważyć, że organ odwoławczy wskazując na przepis art. 61 ustawy prawo budowlane zajął stanowisko, iż adresatem orzeczenia administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna być Ochotnicza Straż Pożarna w K. jako właściciel zabudowanej nieruchomości. Wskazanie jako podstawy rozstrzygnięcia w tym zakresie art. 61 ustawy prawo budowlane nie było trafne. Należy zauważyć, że w obecnym stanie prawnym, czy też w stanie prawnym sprzed nowelizacji prawa budowlanego z 2004 roku, jednym z obowiązków, który musi zrealizować podmiot, który dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu jest złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z ustaleń w niniejszej sprawie wynikało, że Gminę O. i Ochotniczą Straż Pożarną w K. łączyła umowa użyczenia. Bez dokładnego zbadania treści tej umowy nie sposób przesądzać, że Gmina O. nie miała uprawnień do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, wynikającą z tej umowy. Tak więc, w tym momencie jednoznaczne przesądzanie, iż tylko Ochotnicza Straż Pożarna w K. może być adresatem takiej decyzji, jest co najmniej przedwczesne. Z tych też względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu. Organ winien zastosować przepisy dotyczące legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z daty zmiany sposobu użytkowania. Nadto, organ winien zbadać czy gmina O. jako organ zarządzający przedmiotowym budynkiem szkoły, miała uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego w sprawie. Biorąc za podstawę § 14 ust. 2 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) przyznano na rzecz pełnomocnika z urzędu zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu.